|
"Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения
стратегических задач". Этой фразой из ежегодного послания Федеральному
собранию Владимир Путин объяснил, почему правительство, по его мнению, так
скромно, "неамбициозно" в планировании экономического роста. "...Надо
наконец провести анализ ныне реализуемых государственных функций и
сохранить только необходимые".
Тех, кто радостно вслушивался в президентскую критику правительства,
предвкушая скорое падение кабинета Касьянова и изгнание из него
либеральных экономистов, эта сентенция разочаровала: Путин опять ушел от персоналий в "теорию". Тех, кто надеялся на реформу органов власти и управления, она приободрила: на горизонте вновь замаячил призрак Большой Административной
Реформы. Но и те и другие восприняли это послание от президента с изрядной
долей скептицизма: знаем, пробовали...
Зачем, собственно, нужна в России реформа исполнительной власти? Ответ
лежит на поверхности: чтобы сделать управление эффективным, а управленческий
аппарат более компактным и менее коррумпированным. В эпоху Ельцина эта
задача провозглашалась не однажды, но никогда не осуществлялась как
реформа, то есть как содержательное изменение. Меняли число вице-премьеров,
сокращали, сливали и переименовывали министерства, то привлекали в
правительство реформаторов, то изгоняли их оттуда. Но только однажды новый
премьер - это был Сергей Кириенко - заговорил о том, что неэффективность
исполнительной власти кроется не в фамилиях и рангах высших чиновников, а
в структуре правительства. Гигантский аппарат с десятками департаментов
делал совершенно бессмысленным существование министерств, лишая их реальной власти, и при этом сам вел изнурительную войну со "вторым правительством" - администрацией президента. В аппарате этой чудовищной махины, разраставшейся год от года (вспомним, что до 1993 года все правительство умещалось в
половине дома на Краснопресненской набережной), все решения увязали, как в
белорусских болотах. Собственно говоря, дублирование экономических и
социальных функций президентской администрацией шло поначалу именно из-за
того, что через правительственный аппарат невозможно было протолкнуть ни
одно реформаторское решение. Это был паллиатив: не будучи в силах
справиться с одной бюрократической структурой, создавали другую, с параллельными функциями.
Сергею Кириенко революция тоже не удалась, но он, по крайней мере, заявил
о том, какой должна быть административная реформа либерального толка: резкое сокращение функций государства в изменившихся экономических и социальных
условиях, как следствие - резкое сокращение аппарата правительства,
усиление министерств, повышение роли министров и радикальное (до одного-двух)
сокращение числа вице-премьеров. На правительственном уровне государственный
аппарат должен стать компактным, дешевым, а компетенция чиновников -
строго ограниченной. Могло ли это понравиться тем, кого должны были
реформировать? Справедливости ради надо сказать, что схлестнуться с чиновничеством в открытом бою молодой премьер не успел, но успел, по его собственным словам, почувствовать яростное сопротивление самой идее что-то изменить в бюрократической машине.
Сегодня либеральные идеи о сокращении функций государства звучат из уст
Владимира Путина. Ситуация парадоксальная: до этого два года президент занимался тем, что наращивал бюрократические функции государства, создавая федеральные округа, насаждая в регионах федеральных чиновников и
выстраивая замысловатые схемы их взаимозависимости и соподчинения. По свидетельствам региональных лидеров, сегодня число представительств федеральных органов в каждом субъекте Федерации доходит до пяти десятков, а чиновников - до 1000 и выше. Плюс внушительный аппарат у каждого из семи полпредов. Это не считая своих местных органов власти и управления, которые тоже не стесняются в численности. И вся эта рать мало того что ест хлеб налогоплательщиков, она
еще жаждет работы, поскольку ей надо постоянно доказывать свою нужность.
Это значит: создает дополнительные помехи тем, кто пашет, сеет, учит, строит и занимается другой полезной деятельностью.
Как совместить совершенно правильное обозначение цели, которое содержится
в президентском послании, со всей этой фантасмагорией? Люди осведомленные
считают, что совместить невозможно: Путин-тактик перебарывает
Путина-стратега, а из тактических соображений ему совершенно не нужна
простая и легко контролируемая исполнительная власть, которую будут
ассоциировать с самим президентом. Сейчас он над всеми структурами власти
и прежде всего над правительством, которому можно предъявлять все претензии
экономического и социального порядка. Полпреды в округах, при всей их
реальной слабости, могут стать козлами отпущения за провалы в региональной
политике. Не исключено, что для этого их еще усилят - естественно,
перетянув или продублировав часть функций правительства и региональной власти. При этом и правительство, и полпреды лишены реальной самостоятельности: политику
вырабатывает администрация президента. Классическая советская ситуация:
решают одни, осуществляют и несут ответственность другие.
Громоздкость системы делает почти невозможным решение другой названной в
послании задачи - превращения госвласти из "черного ящика" в прозрачную,
открытую для общества структуру. Открытость означает доступность для
граждан всех решений власти, не только законов, но и подзаконных актов,
распоряжений и инструкций, на основании которых действуют чиновники среднего и низшего звена, то есть те самые, с которыми решают свои дела обыкновенные люди. Как это технически можно сделать, известно, в стране даже существует программа "Электронное правительство", предполагающая широкое информирование граждан о всех решениях власти. Кстати, ведомства охотно обзаводятся собственными электронными сайтами, но эти сайты совсем не спешат делиться с гражданами тем, ради чего, собственно, они создавались. Сегодня найти в Интернете нужный закон или распоряжение правительства, мэрии или муниципалитета
ничуть не легче, чем в докомпьютерную эпоху. Пока это дело одиночек-энтузиастов, и никакой закон не обязывает ведомства "вывешивать" свою информацию для общего
пользования. Гриф ДСП никто не отменял.
И совсем не понятно, что будет происходить с низовым звеном бюрократии,
которое за годы реформ не только не уменьшилось в численности, но и не
убавило в злобности и корыстолюбии. Здесь число функций только растет.
Поверить в то, что государство когда-нибудь сведет свои отношения с
гражданином к минимуму, так же трудно, как дожить до средней зарплаты в
2000 долларов. Но это, впрочем, нам никто и не обещает...
|
