|
Острый конфликт по поводу распределения лицензий на региональные GSM-частоты имеет все шансы стать роковым для Россвязьохранкультуры, инициировавшей его, и привести к переделу рынка мобильной связи. Собственно, так и предполагал «Профиль», обращаясь к этой теме в сентябре 2007 года (cм. №32 за 2007 год.)
Два в разной степени пострадавших фигуранта «дела о частотах» — Федеральное агентство связи (Россвязь) и компания «Сумма Телеком» — продолжают выигрывать один суд за другим, отстаивая правомерность конкурсных критериев, измененных в середине лета Федеральной службой по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия (Россвязьохранкультура). Россвязь, разработчик прежних условий конкурсов, защищает репутацию, «Сумма Телеком», фаворит в конкурсах по старым условиям, — свой бизнес.
Еще в конце прошлого года «Сумма Телеком» доказала в суде незаконность приказов Россвязьохранкультуры об отмене старых конкурсов. Решение суда произвело эффект разорвавшейся бомбы. В результате под сомнением оказались не только перспективы развития компании «Скай Линк», собравшей самый большой урожай частот по новым условиям и претендовавшей на звание «четвертого федерального оператора», но и вообще все лицензии, выданные по итогам новых конкурсов, у которых, как следует из судебных решений, нет юридической базы.
Исчезла зацепка
Чтобы разобраться в смысле и значении борьбы, развернувшейся между участниками телекоммуникационного рынка и регуляторами, необходим минимум предыстории. Итак, в результате конверсии частот, ранее зарезервированных для использования Министерством обороны, в 2006 году в распоряжении государства появился весьма серьезный инструмент для стимулирования и без того достаточно динамично развивающегося российского телекома. Россвязь, которой, согласно ее полномочиям, на тот момент, собственно, и предстояло этот инструмент задействовать, решила использовать данную возможность для стимулирования конкуренции на рынке, расширения возможностей для входа на рынок мобильной связи новых игроков и укрепления позиций региональных операторов. С этой целью при определении условий конкурсов по распределению частот дополнительное преимущество получили компании, имеющие лицензии на фиксированные виды связи.
Однако затем полномочия по проведению конкурсов перешли к новому регулятору — Россвязьохранкультуре. Четыре конкурса по старым условиям состоялись в назначенный Россвязью срок — 17 и 19 июля 2007 года. В результате большинство частот досталось новичку рынка — компании «Сумма Телеком» (13 лицензий на 11 регионов), которая не имеет опыта оказания услуг мобильной связи и победила благодаря большому лицензионному портфелю (на WiMAX, TETRA и пр.). Буквально через несколько дней после объявления итогов глава Россвязьохранкультуры Борис Боярсков заявил: «Мы поняли, что критерии, выбранные для этих конкурсов, обеспечивают победу не самым сильным игрокам». Слова не разошлись с делами, и уже 26 июля глава Россвязьохранкультуры издал приказ о переносе остальных конкурсов, чтобы «доработать критерии и порядок оценки конкурсных предложений».
Однако эти действия, мягко говоря, не встретили понимания ни у бизнеса, ни у коллег по кабинету. В результате кризис, который спровоцировала Россвязьохранкультуры, пришлось разрешать правительственной комиссии, а сам Боярсков получил выговор за неправомочность своих действий. Незаконный приказ был тоже отменен, однако время и возможность восстановить ситуацию статус-кво для нового регулятора были упущены.
Дело в том, что любые новые правила и новые даты проведения конкурсов, установленные Россвязьохранкультурой, с этого момента могли быть юридически оспорены как незаконные, поскольку ведомство не уложилось в срок, отведенный законодательством на проведение конкурсов.
Был лишь один законный аргумент, на который ссылалось ведомство Боярскова, — позиция Федеральной антимонопольной службы России (ФАС), которая вынесла решение о том, что критерии оценки конкурсных заявок, установленные Россвязью, нарушают закон «О защите конкуренции». ФАС подключилась к процессу после обращения «ВымпелКома», который в конкурсах по старым критериям проиграл стратегические для развития его бизнеса частоты на Дальнем Востоке. Компания получила всего три лицензии — на Магаданскую область, Еврейскую АО и Якутию. Антимонопольная служба не только приняла решение о необходимости пересмотреть условия конкурсов, но и обратилась в суд с иском к Россвязи, требуя, как и «ВымпелКом», признать проведенные конкурсы недействительными.
Эта единственная юридическая зацепка Россвязьохранкультуры исчезла после того, как 9 января 2008 года Арбитражный суд признал неправомерность решения ФАС по старым критериям и обязал службу отменить решение о незаконности конкурсов, проведенных в соответствии с ними. Помимо решения о незаконности действий ФАС тот же Арбитражный суд Москвы приостановил рассмотрение иска ОАО «ВымпелКом» к Россвязьохранкультуре, в котором оператор требовал признать недействительными итоги четырех летних конкурсов.
Впрочем, в ФАС уверяют, что намерены обжаловать решение в суде апелляционной инстанции. Так, скорее всего, и будет. Однако, во-первых, не факт, что оно будет иным, во-вторых, именно с этого момента инициатива в схватке, по сути, перешла в руки противников «революционеров» из Россвязьохранкультуры.
Для Россвязьохранкультуры вердикт ФАС был единственным и достаточным юридическим аргументом для отмены конкурсов. Пусть даже отменять их без нарушения закона было нельзя. Тем не менее сообщалось, что закон был принесен в жертву пресловутому восстановлению «справедливой конкуренции». Теперь оказалось, что никакого нарушения не было. Более того, учитывая, что нарушения все-таки не было, становится неизбежным вывод о том, что единственным мотивом для тогдашнего решения ФАС была легитимизация попыток Россвязьохранкультуры переделить частоты.
Преемник или революционер?
Поражение ФАС от Россвязи не произвело столь шумного эффекта, как победа в суде «Суммы Телеком». Но малозаметное на первый взгляд судебное решение — поворотный момент в развитии истории с конкурсами на региональные GSM-частоты. И, возможно, в развитии всего рынка связи.
Рынок воспринимает ситуацию вокруг конкурсов как чисто корпоративный конфликт. На наш взгляд, это не совсем так, точнее, совсем не так. Налицо идеологические разногласия между регуляторами — старым и новым.
Не так часто одно федеральное ведомство судится с другим. И трудно вспомнить другой пример, когда в суде защищается принцип преемственности государственной политики. В случае с Россвязьохранкультурой и Россвязью речь идет именно об этом — о принципах преемственности политики в области связи. Новый регулятор ее отрицает. Старый — и эта позиция теперь подкреплена судебным постановлением (в резолютивной части решения по иску «Суммы Телеком» к Россвязьохранкультуре) — на преемственности настаивает.
Россвязьохранкультура создавалась как орган политического регулирования в сфере массовых коммуникаций, в том числе связи. Фактически как министерство лицензий. Но без полномочий переписывать правила игры в подведомственных отраслях. Однако соблюсти это ключевое условие новому регулятору оказалось просто не под силу. Контролировать «ресурс» и не распоряжаться им. Да мыслимо ли такое для российского чиновника?
Дополнительным свидетельством того, что конфликт носит явно принципиальный характер, может послужить анализ различий между старыми критериями Россвязи и новыми — Россвязьохранкультуры.
Если Россвязь, разработавшая прежние критерии, так или иначе способствовала выходу на рынок новых игроков, то Россвязьохранкультура провела конкурсы так, чтобы не обидеть монополистов. Самым сильным игроком, с точки зрения Россвязьохранкультуры, оказался «Скай Линк», «дочка» АФК «Система» (МТС) и структур, родственных «МегаФону». Новые критерии позволили компании собрать практически весь урожай региональных лицензий.
В старой конфигурации оценок победитель получал четкое преимущество по баллам, и роль членов конкурсной комиссии была сведена к техническому подсчету и проверке документации. Набранные компаниями баллы, к слову, публиковались. По новой процедуре баллы никому не были интересны. А аргументы, согласно которым выявлялся победитель, остались тайной за семью печатями.
Конкурс по новым критериям превратился в конкурс красоты. «Почти по каждому лоту набиралось по восемь-девять компаний, набиравших максимальное количество баллов, — рассказывал после очередного розыгрыша член конкурсной комиссии Петр Шелищ. — Выбирать победителя приходилось по дополнительным критериям». То есть в результате обмена мнениями. В подавляющем большинстве случаев (за исключением трех) «Скай Линк» выигрывал лот, на который претендовал. Так что плюрализма мнений среди членов конкурсной комиссии особенно-то и не было.
По условиям Россвязьохранкультуры серьезное преимущество в виде 40 баллов к интегральной оценке получали компании, уже имеющие лицензии на услуги сотовой связи GSM. Этот критерий вычеркнул из борьбы за частоты компанию «Сумма Телеком», у которой был пул лицензий на различные виды связи за исключением GSM. Но максимума можно было достичь, только если у компании нет в разыгрываемом регионе лицензий GSM. Если они уже есть, то 40 баллов не прибавлялось. Такая схема устраивала «ВымпелКом» при проведении конкурсов в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, где у него лицензий нет. Получить их все равно не удалось. Пролоббированный «ВымпелКомом» пересмотр правил раздачи региональных GSM-частот сыграл против него самого. Борис Боярсков, по сути, воспользовавшийся праведным гневом «ВымпелКома», чтобы запустить процесс пересмотра правил игры на рынке, установленных Россвязью, потом отказался ему помогать.
Словом, разброд и шатания в новой политике. Стоит ли теперь удивляться тому, что история с конкурсами потекла в обратном направлении. Дело теперь, похоже, идет к тому, что революционная политика Россвязьохранкультуры в регулировании связной отрасли будет дезавуирована ее внеправовым обеспечением. Суды фактически доказывают правоту прежней политики, раз за разом отменяя решения нового регулятора.
Четвертая высота
Судебные баталии вокруг злосчастных конкурсов заставили рынок задуматься о самом важном: как ввести на рынок новых крупных игроков, что, безусловно, отвечает интересам потребителей? Каким должен быть этот новый большой федеральный оператор?
Вопросы вовсе не праздные. После ряда благоприятных для «Суммы Телеком» судебных решений не исключено, что претенденты на статус четвертого (а может, и пятого) федерального игрока вступят в новую фазу борьбы, а конкурсы могут быть снова переиграны.
Развертывание GSM-сетей — процесс трудоемкий и дорогой. Компания, строящая федеральную сеть (тем более в условиях, когда на рынке доминируют крупные операторы), должна обладать значительным инвестиционным потенциалом.
На это в первую очередь указывает аналитик iKS Consulting Максим Савватин:
«Потенциальное появление на российском рынке нового крупного оператора сотовой связи, безусловно, отразилось бы на состоянии рынка только позитивно. Усиление конкуренции всегда позитивным образом сказывается прежде всего на потребителях. Однако нынешние условия рынка сотовой связи — наличие трех компаний федерального масштаба, практически стопроцентное проникновение услуг — ставят перед новым игроком первоочередной вопрос инвестиций. Рассматривая трех возможных претендентов на статус федеральных игроков на рынке сотовой связи — «Скай Линк», Tele2, «Сумму Телеком», — нужно понимать, что для приобретения нового статуса уровень вложений в развитие GSM-сетей должен быть не менее $500 млн».
Дополнительное условие: инвестиционные ресурсы нового игрока должны быть связаны не со всеми действующими на рынке связи финансово-промышленными группами. Ведь два из них — АФК «Система» и «Алтимо» (управляющая телекоммуникационными активами в «Альфа-Групп») — уже имеют в собственности по федеральному оператору, а «Альфа» владеет акциями сразу в двух («ВымпелКоме» и «МегаФоне»). С этой точки зрения — минус «Скай Линку», который контролируется той же «Системой».
Это требование считает необходимым Ирина Астафьева, консультант-аналитик J’son & Partners: «На статус федерального оператора сотовой связи сегодня могла бы претендовать компания, располагающая инвестициями, независимыми от существующих крупнейших ФПГ. Это могло бы стать потенциальной причиной для создания наиболее конкурентных условий для завоевания собственной рыночной доли».
Однако Максим Савватин успокаивает: «На мой взгляд, российские акционеры «большой тройки», «Система» или Altimo не станут производить столь крупные инвестиции для увеличения конкуренции своим же компаниям. Более вероятным представляется потенциальное развитие крупной сотовой компании, не аффилированной с уже имеющимися игроками».
С тем, что операторов «большой тройки» устраивает нынешний паритет цен и услуг, согласен и Илья Федотов, аналитик ИК «Велес Капитал»: «В настоящее время три крупных федеральных оператора — МТС, «ВымпелКом» и «МегаФон» — контролируют 84% российской абонентской базы. Таким образом, сотовый рынок в России, по сути, представляет собой классическую олигополию. С одной стороны, потребители услуг непосредственно не страдают от такой модели, так как, например, средняя стоимость минуты разговора в России у МТС и «ВымпелКома» составляет около 6 центов, что ниже, чем в развитых странах. С другой стороны, у такой модели есть и свои изъяны, которые стали очевидными в прошлом году при введении принципа СРР (платит звонящий), — сотовые компании практически одновременно повысили свои тарифы».
Потребители, считает Илья Федотов, в новом игроке должны быть заинтересованы, что тем не менее не делает задачу для нового игрока проще: «Новые игроки для ослабления доминирования «большой тройки», конечно, нужны. Но рынок сотовой связи насыщен и поделен между действующими игроками. Соответственно, выход на рынок новой общенациональной компании потребует огромных капитальных затрат (для примера, объем инвестиций МТС без учета покупки нематериальных активов за 5 лет составил $5,8 млрд, «ВымпелКома» — $4,2 млрд), эффективность которых сегодня неочевидна».
Внушительные затраты на развертывание сети вызваны в основном тем, что новому оператору необходимо привлекать на свою сторону клиентов. Абонентский потенциал известен: согласно исследованиям, в каждой из компаний «большой тройки» есть от 15% до 30% нелояльных пользователей, которые при удобной возможности поменяют поставщика услуг сотовой связи. Но в любом случае новый федеральный GSM-оператор будет вынужден проводить агрессивную маркетинговую политику.
О ее особенностях говорит Кирилл Тищенко, аналитик ФК «Открытие»: «Для потребителя усиление конкуренции между производителями почти всегда благо. В то же время в России сейчас одни из самых низких цен на сотовую связь в мире — в среднем порядка $0,05 за минуту. Дешевле только в Китае, там средняя стоимость разговора по мобильному $0,01—0,02. Дальнейшее снижение цен вряд ли возможно, поэтому конкуренция на рынке сотовой связи может привести к росту качества услуг».
Новому оператору необходимы нестандартные бизнес-идеи и возможности дополнительного дохода от сети, например производство развлекательного контента.
Если сразу несколько компаний проявят активность в борьбе за статус нового федерального игрока, это будет выгодно и рынку, и потребителям. Задача государства, во-первых, не вмешиваться в эту конкурентную борьбу (тем более на стороне старожилов рынка, которые явно заинтересованы в сохранении статус-кво), а во-вторых, не мешать новым операторам, в частности расширяя для них частотные возможности.
|
