|
Работу петербургских мировых судей должны обеспечивать не чиновники администрации, а независимый Департамент мировой юстиции
Несмотря на то что институт мировых судей в Петербурге существует уже три с половиной года (соответствующий городской закон был принят в октябре 2000-го), в полную силу он до сих пор не заработал. Так, из предусмотренных 211 судей назначено только 134, из которых многие до сих пор не имеют помещений для работы.
Одной из главных причин затянувшегося периода становления мировой юстиции является несовершенство закона «О мировых судьях Санкт-Петербурга». В том, что он нуждается в корректировке, убеждено большинство опрошенных корреспондентом «Эксперта С-З» специалистов. Однако о том, какие именно изменения нужно внести, единого мнения пока нет.
Городское правительство 16 марта одобрило законопроект «О внесении изменений и дополнений в закон Санкт-Петербурга «О мировых судьях Санкт-Петербурга»«, подготовленный Комитетом по вопросам законности, правопорядка и безопасности (КЗПБ). Авторы поправки, безусловно, руководствовались благими намерениями, исполняя указание губернатора Валентины Матвиенко обеспечить мировым судьям нормальные условия работы. Однако многие специалисты полагают, что в таком виде эта поправка не только не решит, но и, возможно, усугубит проблему.
Casus belli
Главный недостаток действующего закона КЗПБ видит в том, что согласно ст.8 мировые судьи наделяются правами юридического лица. «Это является главной причиной того, что мировые судьи не выполняют в полном объеме свои обязанности», - считает председатель комитета Леонид Богданов.Действительно, эта норма, не имеющая аналогов в других регионах, фактически заставляет мировых судей самостоятельно вести всю финансово-хозяйственную деятельность судебного участка, то есть исполнять обязанности директора организации.
Поправка к городскому закону, наделяющая мировых судей статусом юридического лица, была принята депутатами ЗакСа 16 июля 2001 года по инициативе Комитета финансов (КФ) городской администрации. Дело в том, что, хотя закон возлагал на исполнительную власть организационное обеспечение работы мировых судов, администрация в течение 9 месяцев после вступления закона в силу практически ничего не предпринимала. Из-за этого, в частности, работники аппарата мировых судей не получали заработную плату (в отличие от них, судья финансируется из федерального бюджета). Чиновники КФ пришли к выводу, что единственный способ наладить оплату их труда - наделить судью правами юридического лица, что позволит, помимо этого, хотя бы самим судьям заняться хозяйственным обеспечением своей работы.
Разумеется, это мешает судье осуществлять свои непосредственные обязанности. Кроме того, по мнению некоторых специалистов, выполнение хозяйственных функций противоречит федеральному закону «О мировых судьях в РФ», запрещающему «совмещать работу в должности мирового судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности». Впрочем, прибавок к заработной плате за исполнение директорских функций судьи не получают. Тем не менее Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга усмотрела здесь противоречие. В результате указанное положение петербургского закона опротестовано Генпрокуратурой РФ в Верховном суде (решение еще не принято).
Для урегулирования данной проблемы инициаторы поправки предлагают отменить спорное положение ст.8 и создать уполномоченный правительством Петербурга государственный орган исполнительной власти, который, будучи юридическим лицом, возьмет на себя функции материально-технического, информационного, кадрового, правового и финансового обеспечения деятельности мировых судей. «Мы не собираемся открывать Америку, - говорит Леонид Богданов. - Подобная схема давно действует в ряде других регионов». Вместе с тем противники такой схемы указывают на ряд ее недостатков.
Не получится
Дело в том, что наиболее важные проблемы мировой юстиции в Петербурге отнюдь не связаны со статусом судей. Многие из них подолгу не могут приступить к работе из-за отсутствия помещений, хотя закон обязывает городскую администрацию «для работы мировых судей предоставлять благоустроенные помещения, оснащенные телефонной связью, необходимой мебелью, пожарным инвентарем, пожарно-охранной сигнализацией». Около половины назначенных мировых судей до сих пор ютятся в зданиях районных судов (которые часто находятся в состоянии, близком к аварийному). Единственное, что смогла сделать прежняя администрация, - наладить финансирование. «Надо отдать должное Комитету финансов - механизм был отработан до такой степени, что на решение финансовых вопросов у судей уходило два-три часа в месяц», - свидетельствует Анна Никитина, председатель Совета мировых судей Санкт-Петербурга. Но с приходом новой администрации было сведено на нет и это - единственное достижение прежней власти.
Хотя исправлением закона Смольный занялся только сейчас, еще в декабре 2003-го на базе КЗПБ был создан сектор по работе с мировыми судьями. «Это подразделение, призванное управлять процессом материально-технического обеспечения мировых судей, оказалось не способным не только создать что-то новое, но и воспользоваться наработанным опытом», - считает Анна Никитина. По ее словам, за первые месяцы 2004-го отработанный механизм финансирования был разрушен: работники аппарата мировых судей перестали получать зарплату, в судебных участках за неуплату стали отключать телефоны и электроэнергию.
Сложившаяся ситуация в очередной раз подтверждает мнение тех (в том числе и в самой администрации), кто считает, что чиновники - самые плохие управляющие. И вряд ли замена сектора в составе комитета администрации на уполномоченный орган той же администрации приведет к улучшению положения мировых судей. «Если мы поручим чиновникам заниматься закупкой канцелярских принадлежностей для мировых судей, то судьи останутся без них», - уверен председатель Комиссии по вопросам правопорядка и законности Законодательного собрания Санкт-Петербурга Аркадий Крамарев.
Критики предлагаемого Смольным законопроекта говорят и о других проблемах, связанных с созданием управляющей структуры в рамках исполнительной власти. «Кадровые полномочия, которыми предполагается наделить уполномоченный орган, означают, что принимаемые им на работу сотрудники аппарата мирового судьи окажутся работниками органов исполнительной власти и одновременно членами состава суда», - считает Анна Никитина. Это, по ее мнению, создает возможность для злоупотреблений и нарушает принцип независимости судебной власти. «Предусмотренная Конституцией РФ независимость судебной власти возможна лишь в том случае, когда структура, обеспечивающая работу мировых судей, создается самой судебной системой», - заявляет Аркадий Крамарев.
Федералы не хотят
Ближе всего к этой модели - система организации работы федеральных судов. Материально-техническим и организационно-правовым обеспечением их деятельности занимается региональное Управление судебного департамента при Верховном суде РФ (УСД). При этом прием и увольнение работников аппарата федеральных судей осуществляют председатели судов. У них же хранятся трудовые книжки, а УСД занимается только начислением и выплатой заработной платы. Казалось бы, разумно использовать эту схему и в отношении мировых судов - она в принципе соответствует логике федерального закона «О судебной системе РФ». «Если исходить из того, что мировые судьи являются судьями общей юрисдикции, то и система их материально-технического обеспечения должна быть одна, - рассуждает Лариса Бецелева, начальник Управления Судебного департамента при Верховном суде РФ в Санкт-Петербурге. - Но это станет возможным только после изменения федерального закона о мировых судьях».
Проблема заключается в механизме финансирования деятельности мировой юстиции, прописанном в этом законе. Из федерального бюджета финансируются только заработная плата мировых судей и социальные выплаты. А содержание аппарата судьи, его обеспечение закон возлагает на бюджет субъекта РФ, поскольку мировой суд, в отличие от районного, является судом субъекта. Если возложить на УСД обязанности по обеспечению деятельности мировых судов, потребуется расширение штата этой структуры. Поскольку УСД находится в федеральном подчинении, решение об увеличении штата может быть принято только на федеральном уровне. Кроме того, возникает проблема финансирования служащих из разных бюджетов. Очевидно, что такие услуги, как содержание помещений отдела, труд уборщиц и т.д., по логике, должны оплачиваться из регионального бюджета, но определить доли затрат каждого из бюджетов будет сложно. «Смешивать два разных бюджетных потока нельзя», - считает Лариса Бецелева.
Тем не менее в некоторых субъектах РФ похожая схема реализована. Так, в Брянской области полномочия по координации деятельности мировых судов местная администрация делегировала областному УСД, внутри которого на средства областного бюджета создан отдел мировой юстиции. В Петербурге такую модель реализовать не удалось. «Мы этот вопрос прорабатывали, но Судебный департамент оказался не готов брать на себя такую функцию», - рассказывает Леонид Богданов. Причина в том, что работники отдела по обеспечению деятельности мировых судов становятся госслужащими субъекта Федерации. А зарплата петербургских госслужащих в четыре раза больше, чем у их федеральных коллег. Понятно, что руководство УСД опасается спровоцировать кадровые проблемы внутри своего подразделения.
Лучшее решение
Лучшим решением проблемы является создание Департамента мировой юстиции (ДМЮ) - организации, аналогичной УСД, которая была бы независимым от исполнительной власти государственным учреждением системы мировой юстиции. Его директор должен назначаться ЗакСом и регулярно отчитываться перед депутатами, которые утверждают кандидатуры мировых судей и определяют финансирование судебных участков. Все эти новшества не противоречат федеральному законодательству.
Подобная система организации деятельности мировых судов имеет несомненные преимущества. ДМЮ будет работать эффективнее, чем уполномоченный орган исполнительной власти, предлагаемый Смольным, поскольку задуман как структура самой судебной власти, специфика работы по организации деятельности судей ему ближе, чем чиновникам, да и заинтересованности больше. При этом проблема двойного финансирования (из разных бюджетов), имеющая место в случае УСД, не возникает.
Учитывая, что ДМЮ - структура, отделенная от городской администрации, существенно сократятся возможности давления чиновников на мировых судей. В частности, при таком устройстве секретари суда были бы работниками ДМЮ, а не сотрудниками исполнительной власти. Система казначейского финансирования позволила бы перечислять предусмотренную бюджетом Петербурга сумму на счет департамента, минуя администрацию.
Решение проблем мировой юстиции в любом случае будет зависеть от исполнительной и законодательной властей. Правда, предложенная нами схема предполагает минимальные усилия с их стороны. От властей требуется только внести в закон соответствующие поправки и добросовестно их исполнять. Впрочем, следует, по-видимому, рассмотреть еще возможность доплаты судьям из бюджета Петербурга - чтобы зарплата секретаря суда (как петербургского госслужащего) не оказалась выше оклада судьи. Помимо этического момента увеличение зарплаты судьям сделает эту должность более привлекательной и ЗакС получит возможность выбирать из большего количества кандидатов.
Что касается помещений, то следует лишь соблюдать существующую норму закона. И, надо сказать, на практике проблема помещений оказывается решаемой. Так, главы администраций Выборгского и Петроградского районов уже выделили для мировых судей отдельные здания и даже провели в них ремонт.
Вообще говоря, затраты на содержание помещений мировых судов (в том числе на их текущий и капитальный ремонт) разумно прямо предусмотреть в законе: не дело вешать их на районные администрации. Кроме того, городскому правительству и депутатам ЗакСа следует продумать бюджет мировой юстиции. Исполнительная и законодательная ветви власти должны осознать приоритетность задачи по организации мировой юстиции, поскольку хорошо работающая судебная система - необходимое условие развития региона (в том числе экономического), в успехе которого мы все заинтересованы.
|
