|
В России правительственный кризис. Не страна перестала доверять власти, а власть сама себе. Три недели назад премьер без обсуждения и виз ключевых министров подписал закон о банкротстве, и это стало последней каплей: противоречия из-под ковра "Белого дома" выплеснулись к публике. Три ключевые фигуры Алексей Кудрин, Герман Греф и Геннадий Букаев обратились к премьеру с письмом, предлагающим отменить документ. Письмо не только оказалось у прессы, но, выйдя к журналистам, один из его авторов прямо заявил: "Я считаю это решение ошибочным. Оно будет отменено". Заметьте, это были слова министра о решении своего непосредственного начальника - премьера.
В кулуарах сами члены правительства комментировали новый порядок так: "Экономика и так дымится от банкротств, а новая система - это уже просто банкротства по звонку..." "Трефилова (руководитель Федеральной службы по финансовому оздоровлению, которой документ поручает проведение банкротств. - Авт.) - близкий человек к Касьянову, а Касьянов - известно к кому. Вот и считайте, в чьих интересах теперь пойдут банкротства".
Но самым тревожным был вывод: новая система банкротств - это начало нового этапа, передел уже поделенного.
Трещины в правительстве Касьянова всегда тщательно заделывали и лакировали: "Россией управляет правительство реформ!" Но потенциал раскола копился именно потому, что основная масса тех, кто в правительстве работает, реформ не хочет и их надобности не понимает. Склонен ли министр реформировать свою отрасль или действует лишь в интересах своего светлого будущего - это никак на его судьбу не влияет. Неслучайно одни документы согласовываются, правятся, перепасовываются из министерств в аппарат месяцы и годы, другие, по странному стечению обстоятельств, подписываются премьером молниеносно. Так было недавно, когда Касьянов решил, что с пенсионными деньгами должен работать Внешэкономбанк. Куда торопился премьер, ведь сами деньги могут поступить в ВЭБ в лучшем случае в декабре? Вообще с приходом в ВЭБ протежируемого Касьяновым его бывшего подчиненного Владимира Чернухина с банком, чуть ли не официально в свое время объявленным лишь карманом страны по операциям с долгами, происходят чудесные изменения: вот он уже оперирует пенсионными деньгами, вот уже идут разговоры о передаче ВЭБу на обслуживание контрактов по военно-техническому сотрудничеству...
Возможно, касьяновский стиль - это то, что называется "технический премьер". Но тогда где-то должен быть премьер иного рода - политический.
И все знают где.
Вот почему то и дело вхожие в кабинет к Путину министры в объезд "Белого дома" отправляются в Кремль, либо предваряя решения Касьянова, либо пытаясь их исправить. Полтора года, к примеру, лежал без движения закон о валютном регулировании. Руки до него как бы не доходили, совещания откладывались... Пока президент громко не сказал: надо. Теперь закон будет догонять практику, которая давно уже сама либерализовала валютные потоки.
Можно ли погрузить президента во все решения правительства? Нереально. Говорят, когда Путин чем-то заинтересуется, он готов сидеть с министрами за полночь. И все равно это окажутся единичные вопросы.
Вообще будет большим преувеличением утверждать, будто сказанное Путиным уж точно правительством реализуется. В послании к стране президент говорил о реформе власти. Где она? И тут вопрос не техники, а мировоззрения. Слить пару ведомств? Заменить одного министра на другого? Сократить количество вице-премьеров? Это лишь перестановка кубиков, игра в них. Хотя для общества в принципе загадкой остается, может ли президент, а тем более Касьянов преодолевать личные привязанности к своим выдвиженцам, когда делу от них нет никакого проку. Самый яркий пример - заповедник, который власть создала из Минздрава. Когда речь заходит о том, что министр беспомощен, но, кроме того, никому не подчиняется, все многозначительно показывают наверх: "Вы же знаете о питерских заслугах Шевченко..."
Как же это сложно - наступать на интересы людей! Но иначе как конкурировать с миром и встраиваться в него? Можно, конечно, без устали исправлять социализм и догонять старую модель капитализма, но тогда в конце концов мы окажемся там, откуда и начали путь. Для амбициозных планов, для прорыва у нас есть устаревший, как дробовик, инструмент - наше правительство. Не людей в нем нужно сокращать, а прежде всего функции. Принимать решения и контролировать их выполнение не могут одни и те же люди, как это у нас происходит в министерствах. Самый яркий пример абсурдности такой системы - агропром, ставший абсолютной вещью в себе.
Вместо чиновника, рассматривающего население как подчиненных и подданных, должен появиться другой, для которого общество - потребитель услуг. От начальника - к поставщику. Отсюда и изменения федеральной власти, и другой порядок движения средств, и другой контроль...
Пока же существует письмо Касьянова Путину с предложением к 2004 году изменить структуру правительства. Президентом письмо одобрено.
Какие же письма нужны, чтобы переломить интересы главного действующего лица построенной системы - чиновника, он же и теневой бизнесмен, - не знает никто. Пока даже на первых шагах идеи реформаторов обламываются. Как, скажите, можно объединить в работе над законом о реформе госслужбы чиновников и экономистов, если первые подразумевают закон как возможность легитимизировать свое максимальное благополучие (оклад, невозможность увольнения, минимум наказаний), а вторые имеют в виду нечто вовсе другое - необходимость чиновника в принципе через оценку конечного результата его труда.
Сейчас те, кто все-таки занят преобразованиями, все больше и больше утверждаются во мнении: некоторые реформы просто невозможно провести изнутри госсистемы.
Значит, опять президент?
ОТСТУПЛЕНИЕ О ПРЕМЬЕРЕ
Готовя эту статью, я встречался с министрами и их замами, людьми, еще недавно бывшими во власти и видными экспертами. Но, представьте, всех заставлял задуматься и пожимать плечами простой, казалось, вопрос: как вы думаете, почему Путин назначил премьером Касьянова?
До того как стать министром, Касьянов отвечал за очень важный и публичный участок - долги. И сегодня, очевидно, премьер неплохо представляет себе западную экономику, настроен на сближение систем, у него прекрасный английский. Едва ли не единственный москвич в правительстве, он сохранил выправку солдата кремлевского полка. И в то же время для своего возраста и внешности Михаил Михайлович удивительно непубличен. Он никогда внятно не декларирует цели своей работы, чувствуется, как каждая встреча с журналистами дается ему с трудом.
Касьянов хорош в Думе. Он без паники убедителен, солиден и, главное, одной группы крови с большинством сидящих в зале на Охотном Ряду.
Похоже, не только внешне, но и, кажется, внутренне над премьером довлеет прошлое карьерного чиновника. И это не только боязнь на шаг отступить от генеральной линии (от нее, впрочем, Касьянов уже отступал, войдя как-то в заочную полемику с президентом по поводу того, амбициозны ли планы правительства). Касьянов как представитель основной массы чиновников переоценивает роль государства, его эффективность. Возможно, он из тех понятных людей, кто не в силах опровергнуть часть собственной жизни - в его случае карьеру чиновника. Может быть, по складу характера наш премьер - сторонник обходиться без преобразований, ничего резко не менять. Отсюда все более уходящая в песок согласований и обсуждений реформа почти советской системы госуправления.
Готов ли Михаил Михайлович осложнять отношения, избавляться от тех, кто предан, но умом и душой остался в советском прошлом?
* * *
Оттуда, из времен Совмина и ЦК, мы получили и продолжаем лелеять эту странную структуру: два в одном. Два правительства за одной вывеской. Эти нанайские мальчики, министерства и аппарат правительства, сражаются вечно и бессмысленно, их окопные, не в лоб бои затягиваются на месяцы и годы. Редкий документ, уже согласованный в 20 - 30 инстанциях, выйдет из аппарата без ампутаций и травм. На языке "Белого дома" это называется "привести документы к общегосударственному уровню".
Что толку говорить с трибун, мол, у страны нет времени, нам срочно нужны другие законы, порядки и правила. У чиновников время измеряется, кажется, в других единицах. Возможно, хорошо всем известных.
Ничего не скажешь, аппарат правительства - по-своему хорошо организованный организм. В нем есть чиновники, дублирующие отраслевые министерства, есть юристы и специалисты по документообороту. У руководителя Игоря Шувалова шесть замов, а самая первая из них Александра Левицкая. Без ее визы невозможен выход в свет ни одного мало-мальски значимого документа. Левицкая, как знают все в правительстве, и надзор, и живая связь между администрацией Кремля и "Белым домом".
Если кому-то из них закон не нужен, он никогда не появится на столе правительства. Пример - закон о минимальных государственных стандартах жизни россиян начал разрабатываться в 1996 году...
Увы, все проще, чем кажется. Премьер делегирует свои полномочия аппарату. Аппарат начинает управлять министерствами и в конце концов жить своей самостоятельной жизнью.
Правительство - структура громоздкая. Кроме аппарата, 55 министерств и ведомств. И возможно, в этой цифре уже заложена бомба: превышены любые нормы управляемости. В этом смысле удивляться тогда нужно не тому, что какие-то законы и постановления не принимаются, а тому, что все-таки что-то выползает из этого темного лабиринта согласований.
Отчаявшись выстроить полную схему согласований любого закона, я попытался пунктиром прочертить лишь юридическую линию: министерство - правовой департамент правительства - институт сравнительного правоведения и законотворчества - Минюст - ГГПУ (президентское правовое управление) - правовики Думы - после первого чтения опять ГГПУ - аппарат правительства - правовое управление Совета Федерации - Президент и опять ГГПУ...
Сегодня многие вспоминают, что в конце 2000-го был разработан регламент работы с документами, который сделал их прохождение просто невозможным. Хуже другое: механика аппаратного блокирования документов (затягивание визирования, придирки к формулировкам) прекрасно используется, чтобы показать неэффективность работы неугодного министерства. Иными словами, правовая работа - один из актуальных видов внутриправительственной борьбы. И вместе с тем аппарат не бывает не прав, он лишь пользуется предоставленными ему процедурами.
Один из моих собеседников, известный эксперт, а в прошлом один из лидеров докасьяновского правительства, высказался очень определенно: "Министерства теперь существуют для создания черновиков. И это касается всех решений. Аппарат правительства, - это уже сегодня не технический, а идеологический орган".
Другой собеседник, министр: "Аппарат ни за что не отвечает и все решает".
ОТСТУПЛЕНИЕ О ПРОГРАММЕ РЕФОРМ
Реформа власти, надо признать, одна из любимых тем журналистских размышлений и предположений. Драматургия здесь в том, что волна такой реформы может как смыть с постов людей хорошо известных, так и поднять этих же персонажей еще выше. Считается, что не только у каждой ветви власти, но и у каждого более или менее заметного государственного деятеля есть свое представление и своя программа того, как нужно власть реформировать.
Как-то очень быстро забылось, что программа реформы власти не только как документ в несколько десятков страниц, но и как объединенные вместе и открыто обсужденные идеи десятков политиков, практиков, ученых была разработана. Она была первой и, возможно, главной частью той программы, которую выдал власти и обществу Центр стратегических разработок, часто называемый "центром Грефа" по фамилии руководителя.
Напомню, что Центр создавался Путиным, скорее всего, как структура для подготовки его собственной президентской программы. Да и сам предвыборный штаб существовал в "Александр-хаусе" по адресу Центра. Однако победил Путин, по сути, без всякой программы, и к моменту (конец 2000-го), когда были готовы все четыре ее раздела о реформах власти, экономики, социальной и международной сферы, нужно было уже думать, что с документом делать. Программу располовинили: социальная и экономическая части ушли в правительство, все написанное о власти и международных делах - в Администрацию президента. Именно с последними двумя разделами общество толком так и не познакомилось.
Что-то из предложенного в документе реализует один из его соавторов, Дмитрий Козак. Но уровня его полномочий, конечно же, не хватает для исполнения одной из основных частей документа, посвященного реформе правительства. Не следует, впрочем, переоценивать внимание президента и его администрации к созданному в ЦСР. Главное изменение властной вертикали, произошедшее за последние годы, создание семи федеральных округов со своими микропрезидентами, прокурорами, министрами и чиновничьей челядью вообще программой не предлагалось.
Хороша или плоха была программа ЦСР, если взглянуть на нее спустя два с половиной года после того, как разработчики-реформаторы поставили точку?
Я могу лишь констатировать, что авторы предвидели многие из проблем власти, в частности, и те факты (ВЭБ, закон о банкротстве), с которых я эту статью начал. Вот что писали они, перечислив ряд наших острых проблем между личностью и государством: "Эти проявления в целом воспринимаются обществом как слабость государства. Однако на самом деле власть слаба выборочно. Ее решения, отвечающие интересам отдельных групп влияния (крупных финансово-промышленных групп, влиятельных должностных лиц и т.п.), проводятся в жизнь достаточно быстро и жестко. Когда же речь идет об удовлетворении интересов общества, крупных социальных групп, защите прав гражданина, власти становятся анемичными, неумелыми, а их действия - раскоординированными".
* * *
У своих собеседников я спрашивал, верят ли они, что намучившееся на переходе от одного уклада жизни к другому общество вообще ждет каких-то реформ? Не может ли оказаться, что реформа власти интересует лишь саму власть и ее комментаторов?
Многие уверены, сегодня в России вообще общественная дискуссия невозможна. Режим "управляемой демократии", притупленная у общества боль даже от такого раздражителя, как война в Чечне, может привести к латиноамериканской ситуации 70-х: отторжение обществом рыночного курса из-за авторитарности режима. Все ли во власти понимают: на выбранном курсе экономика может развиваться только в условиях общественного доверия. Идеология "все тырят" здесь не подходит.
С другой стороны, отношение общества к реформам изменилось значительно больше, чем способность власти эти реформы осуществлять. Те, кто изучает общественное мнение, утверждают: снижение налогового бремени, новая степень экономических свобод - ослабление госрегулирования, реформа государства с усекновением чиновничьей власти нашли бы очень широкую общественную поддержку.
* * *
...Вот уже почти три года правительство Касьянова руководит страной. Жизнь стала стабильнее, все больше людей не так сильно, как раньше, беспокоится о завтрашнем дне. Появились новые богатые, а старые стали еще богаче. Лидеры российского бизнеса, легализовав свои капиталы, целой командой вошли в список "Форбс", называющий ежегодно самых состоятельных людей планеты. Нефть - 30 долларов за баррель, стабильные цены на газ - российская экономика гуляет. Но правительство, как и друг, познается в беде. На какую дистанцию Кремль и "Белый дом" оторвали Россию от 98-го года?
Подумав, вам назовут налоговую реформу, результат которой - увеличение регистрируемой зарплаты в стране. Бизнес немного показался из тени.
Пенсионная реформа начинает стабилизировать пенсии.
Несмотря на стоны бизнесменов, все-таки уменьшается бремя контроля за экономикой.
Всё это лишь малая часть необходимого. При этом, держа все рычаги в руках, власть продолжает транжирить ресурс доверия к себе. Причины никого и ничего не трогать есть всегда: то одни выборы, то другие; то в Чечне неспокойно, то война в Ираке на носу... Но время доверия - это шанс и для Путина, и для Касьянова, и, извините, для страны. Такой шанс в России может и не повториться.
ДОКУМЕНТ
Директор правительства
"МН" впервые публикуют выдержки из подготовленного Центром стратегических разработок документа, касающегося проблем реформирования правительства.
Правительство Российской Федерации сегодня строится и работает в большей степени как учреждение, нежели как кабинет министров. Это проявляется в следующем:
- Правительство не осознано как коллегия, как совокупность министров и по-прежнему понимается как "надминистерский" аппарат;
- Правительство действует не столько как коллегиальный орган, сколько как орган единоначальный, где Председатель Правительства понимается скорее "директором"; как следствие плохо разграничены задачи, выполняемые единолично Председателем Правительства и Правительством как коллегиальным органом;
- Министерства и ведомства в таком Правительстве выступают как подведомственные "предприятия и учреждения";
- Отсутствует понимание министра как политически ответственного, конституционного должностного лица. Этому препятствуют такие рудименты командной системы управления, как: институт "блоковых" заместителей Председателя Правительства, курирующих сферы ответственности нескольких министров ("блока"); обилие межведомственных комиссий, которые не столько помогают координации деятельности, сколько размывают персональную ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти; существование отраслевых и межотраслевых департаментов Аппарата Правительства.
- Аппарат Правительства в его нынешнем виде является "министерством по делам министерств и ведомств".
...Целый ряд функций министерств и ведомств дублируется подразделениями Администрации Президента РФ. Это, безусловно, является дополнительным фактором, оказывающим внесистемное непубличное влияние на работу органов исполнительной власти (причем не всегда позитивное).
В результате Правительство не в состоянии выполнять эффективно все те задачи и функции, которые на него возложены Конституцией Российской Федерации и от реализации которых зависит динамика развития страны. Не случайно общим местом критики исполнительной власти стал упрек в отсутствии внятной стратегии социально-экономического развития, упрек в том, что Правительство работает в режиме исключительно текущего, оперативного управления.
Нынешняя система федеральных органов исполнительной власти, возглавляемая Правительством Российской Федерации и насчитывающая семь разновидностей органов исполнительной власти (министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, агентства, федеральные надзоры, управления или главные управления), не основана на единых критериях, а потому во многом обусловливает нестабильность и неэффективность всей деятельности исполнительной власти.
Правительство. Кто за кого
"Верные касьяновцы":
Христенко, Гордеев, Артюхов, Юсуфов, Починок, Франк, Газизуллин, Шувалов.
"Верные питерцы":
Кудрин, Матвиенко, Греф, Клебанов, Игнатьев (формально глава ЦБ, не член правительства), Южанов.
"Неопределившиеся":
Фадеев, Лесин, Филиппов, Фетисов, Швыдкой, Рейман, Румянцев.
Только с президентом:
И. Иванов, С. Иванов, Грызлов, Шойгу.
ДОСЬЕ МН
Аппарат правительства. Кто за что отвечает.
Игорь Шувалов - министр, руководитель аппарата правительства
Заместители:
Александра Левицкая - первый зам, финансы.
Михаил Тринога - региональные, социальные проблемы.
Алексей Волин - связь со СМИ, PR, пресс-служба.
Евгений Арефьев - экономика, наука.
Александр Козлов - оборонка, силовые ведомства, агропром.
|
