|
Факт почти мистический: Советский Союз, давно исчезнувший на земле, существует на небесах. Точнее - в воздушном пространстве экс-СССР. И в воздухе все, как на Земле. Центр в лице Межгосударственного авиационного комитета (МАК - правопреемник Госавианадзора СССР) осуществляет жесткий контроль над небом республик СНГ (Латвия и Эстония имеют статус наблюдателей), а те в свою очередь отстаивают свои права на независимость.
В феврале спор о том, кто в небе хозяин, в очередной раз обострился. МАК принял решение, фактически приостанавливающее эксплуатацию одного из наиболее коммерчески рентабельных пассажирских лайнеров - широкофюзеляжного Ил-86, что могло поставить на прикол львиную часть отечественного авиапарка. В ответ Госдума и российское правительство прозрачно намекнули, что суверенные полномочия, делегированные в свое время МАК, Россия может и отозвать. Комитет свои претензии снял. Но конфликт, тлеющий уже почти десятилетие, не исчерпан. В российском небе фактически сложилось двоевластие, которое явно не на пользу ни самой гражданской авиации, ни пассажирам.
Всемогущий МАК
Истины ради надо сказать, что МАК в России всегда чтили. По специальному соглашению 1995 года об условиях пребывания комитета на территории России представителям российских властей разрешалось ступать в помещения МАК не иначе как с согласия его руководителей. Председатель авиакомитета и его замы пользуются иммунитетом от судебного преследования (при этом в прилагаемой к соглашению таблице "соответствия должностей" председатель МАК приравнивался к федеральному министру, а его замы, соответственно, к замминистра). МАК освобождался от всех налогов, сборов и других платежей. Более того, в помещениях МАК не применяется законодательство РФ в той части, в которой оно противоречит правилам внутреннего распорядка авиакомитета...
Теперь МАК припомнили и эту административную идиллию, и еще многое другое. Ибо для смертельной обиды у российской стороны появился веский повод.
12 февраля авиарегистр МАК сообщил о временном прекращении действия сертификата типа на российский самолет Ил-86 - "до результатов дополнительного анализа надежности элементов системы управления стабилизатором". Решение принято по предварительным итогам расследования катастрофы Ил-86 авиакомпании "Пулково" в июле прошлого года. Мера беспрецедентно жесткая: последний такой случай произошел еще во времена СССР (в конце 80-х был временно отозван сертификат типа на Як-42). Теперь под сомнение была поставлена безопасность самолета, считающегося одним из наиболее надежных и рентабельных в российской авиации.
Прошлогодняя катастрофа - единственная за 22-летний период эксплуатации Ил-86. Кроме того, это один из наиболее распространенных типов воздушных судов российского производства: на сегодняшний день в авиакомпаниях России используются 72 "восемьдесят шестых", что составляет более 10 процентов парка магистральных самолетов (общее количество - 684). Всего же в мире летает около 100 Ил-86. Наконец, это самый вместительный из отечественных лайнеров - 350 пассажирских мест.
Если говорить формально, то с момента выдачи предписания эксплуатация всех самолетов этого типа, попадающих под юрисдикцию МАК, должна быть прекращена. Однако возглавляемая первым заместителем министра транспорта Александром Нерадько Государственная служба гражданской авиации (ГСГА) - структурное подразделение Минтранса РФ - выполнять решение МАК отказалась. А вскоре информагентства со ссылкой на источник в Белом доме сообщили, что в правительстве рассматривается вопрос об отзыве полномочий, делегированных Россией МАК, и передаче их ГСГА. Называлась и конкретная дата ведомственной перестройки - 1 июня этого года. "Уже всем очевидно, что сложившуюся ситуацию с двоевластием в гражданской авиации пора менять", - отметил источник в правительстве.
25 февраля МАК свой вердикт отозвал, а Белый дом сообщил, что правительство не рассматривает вопрос о выходе России из авиакомитета. Но оппоненты МАК настроены довести дело до победного конца.
Госдума принимает постановление, в котором просит президента "инициировать прекращение на территории РФ деятельности МАК" и создать вместо него национальный орган. Кроме того, ряд депутатов направил на имя президента РФ "личное" послание, в котором утверждается, что авиакомитет, взявший на себя "несвойственные ему вопросы внутригосударственной сертификации всех типов российских авиационных судов", "играет отрицательную роль в повышении безопасности авиационной деятельности".
Небесное двоевластие
МАК инкриминируют также то, что, будучи освобожденным от налогов, он занимается коммерческой деятельностью, зарабатывая на сертификационных работах. При этом значительная часть средств, как утверждают депутаты, направляется не на "финансирование безопасности авиационной деятельности", а на "собственные цели".
В череде обвинений присутствует и такой пассаж: "Юридический статус МАК противоречит Конституции Российской Федерации": МАК наделен полномочиями федерального органа власти, но никому в России не подотчетен. "Формально МАК не несет никакой ответственности за снижение уровня безопасности полетов... развитие авиационной сети, передовых технологий... Все эти функции должны выполнять органы государственного контроля, несущие всю полноту ответственности соответственно со своим статусом".
Оппоненты всерьез подозревают авиакомитет в том, что за его решением по Ил-86 стоят интересы западных авиаперевозчиков и авиастроителей. "С точки зрения юридической, я не могу этого утверждать, но других объяснений у меня нет, - заявил "Итогам" один из инициаторов "антимаковского" постановления Госдумы, зампред Комитета ГД по собственности Василий Тетерин. - По большому счету, необходимо провести расследование. Чтобы неповадно было никакой организации принимать решения, экономически невыгодные ни для корпораций, ни для государства. У меня уже много жалоб на МАК: я поддерживаю контакт с авиапредприятиями, с учеными, занимающимися проблемами авиации. Люди прямо говорят, что это простое лоббирование".
Кстати, критики МАК напоминают о том, что в ходе расследования катастрофы А-310 под Междуреченском в 1994 году также был выявлен ряд серьезных конструктивных недостатков, однако тогда авиакомитет не стал вводить - ни постоянно, ни временно - запрет на эксплуатацию европейского аэробуса.
В Государственной службе гражданской авиации высказываются более дипломатично, чем в Госдуме, но не менее прозрачно. На вопрос "Итогов", согласны ли в ГСГА с утверждениями, что МАК льет воду на мельницы наших зарубежных конкурентов, Андрей Елистратов, начальник департамента поддержания летной годности гражданских воздушных судов и технического развития гражданской авиации, ответил так: "Когда западные и российские турфирмы узнают, что Ил-86 недостаточно надежный самолет, они начинают сомневаться в необходимости заключения контрактов с нашими авиаперевозчиками. Дальнейшие комментарии, по-моему, не требуются..." Елистратов разделяет позицию депутатского корпуса в части необходимости создания национальных органов, наделенных функциями МАК: "Во всех авиационных державах они есть".
Очевидно, что в случае, если МАК будет упразднен, таким органом станет ГСГА. В принципе уже сегодня функции МАК и Государственной службы гражданской авиации сильно пересекаются и во многом по сути дублируют друг друга. Скажем, МАК сертифицирует типы, а ГСГА - конкретные экземпляры воздушных судов. МАК расследует авиационные происшествия, включая катастрофы, а ГСГА - мелкие инциденты. Однако передача всех полномочий МАК авиационной службе не решит принципиального вопроса - разделение функций сертификации и надзора. Если следовать логике критиков сегодняшнего положения, потребуется создавать новую структуру, которая сосредоточится на чем-то одном. "Не готов это комментировать, - говорит Елистратов. - Скажу одно - мировая практика показывает, что тот, кто выдает сертификат, и тот, кто проводит расследование, должны быть независимы друг от друга. Люди, которые вводят воздушное судно в эксплуатацию, как минимум не должны формулировать причину авиационных происшествий".
...А олени - лучше
Узнать, что думают о своей судьбе в самом авиакомитете, оказалось непросто. "Татьяна Григорьевна не располагает временем", - таков был ответ на просьбу "Итогов" прокомментировать ситуацию, адресованную председателю МАК Татьяне Анодиной. Подчиненные г-жи Анодиной временем располагали, но говорить на эту тему также были не расположены: "Официальная позиция МАК изложена в пресс-релизах, размещенных на нашем интернет-сайте". Однако помимо уведомлений о приостановке, а затем - возобновлении сертификата на Ил-86, на интернет-страничке МАК не удалось найти ничего, что хоть как-то отражало накал кипящих вокруг комитета страстей. За исключением, пожалуй, просьбы воздержаться "от неправомерных комментариев".
Но ознакомиться с официальной позицией МАК нам все же удалось - это доклад комитета "Состояние безопасности полетов в гражданской авиации государств - участников соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства в 2002 году". В нем МАК подвергает очень жесткой критике авиационные администрации и авиакомпании стран СНГ, в том числе - или даже прежде всего (учитывая российскую долю в эсэнгэшном авиапарке) - России. Изучение этого документа, мягко говоря, сильно уменьшает охоту летать самолетами отечественного воздушного флота.
Вот некоторые выдержки: "Летные специалисты авиаадминистраций и авиакомпаний не дают должной оценки качеству выполнения полетов, что в конечном итоге приводит к массовым нарушениям требований РЛЭ (руководство по летной эксплуатации. - "Итоги")... Проблемы с безопасностью полетов создаются также в связи с практическим отсутствием послепродажной поддержки эксплуатации воздушных судов... малоэффективным поддержанием летной годности стареющего парка... Имеют место грубые нарушения действующих нормативных документов... что приводит к выдаче свидетельств на неисправные, неукомплектованные и непригодные к эксплуатации воздушные суда... Не определены сертифицированные поставщики запасных частей к воздушным судам, двигателям и агрегатам. В результате авиакомпании попадают в ситуации, когда им приходится приобретать запчасти у непроверенных продавцов... В сфере нерегулярных перевозок - чартерных пассажирских и грузовых рейсов... - произошел значительный рост (более чем в два раза)... показателей аварийности по авиационным происшествиям, при этом сохранилась тенденция высокой аварийности при выполнении полетов в дальнее зарубежье... Последние годы характеризуются увеличением количества авиационных происшествий из-за недостаточной профессиональной подготовки летного состава..."
Пассажир всегда прав
В ГСГА, однако, не принимают критику на свой счет, утверждая, что она "в большей степени относится к отдельным странам СНГ". В России же контроль за авиаперевозчиками, по словам представителей Госавиаслужбы, год от года крепчает: за минувший год число российских авиакомпаний сократилось на 32, или на 15 процентов. "Когда мы выявляем серьезные нарушения, авиакомпания лишается сертификата эксплуатанта", - поясняет Андрей Елистратов.
Приведенные цифры вызывают, надо сказать, двоякое чувство: с одной стороны, строгость воздушных властей внушает оптимизм, однако количество выявленных нарушителей рождает противоположные эмоции. Кстати, сертификаты были аннулированы даже у большего количества авиакомпаний - у 42: разница приходится на 10 вновь возникших.
Как видим, отношения между авиаперевозчиками и ГСГА тоже складываются непросто. Что не помешало им выступить в нынешнем конфликте единым фронтом. Интересы тех и других вполне объяснимы. По авиакомпаниям, безусловно, больно ударило решение МАК по аэробусу Ил-86, затронувшее прежде всего интересы крупных фирм. Кстати, для солидных авиакомпаний, которые и задают тон, драконовские меры ГСГА по отношению к "эксплуатантам" только на руку. Исчезает "плотва", а "киты" лишь увеличивают свою долю на рынке: несмотря на проводимый властями "геноцид" авиафирм, объем перевозок растет. Так что для элиты воздушного бизнеса Госавиаслужба куда ближе и понятнее, чем плохо предсказуемый и слабоуправляемый в силу своей независимости от федеральной власти МАК.
Что касается чиновников ГСГА, то они заведомо поставлены в положение конкурентов авиакомитета. По всем бюрократическим канонам два ведомства с примерно равным кругом полномочий, будучи размещены на одной административной лужайке, просто обречены вести борьбу за выживание: Боливар не вынесет двоих. Поэтому удивителен не столько сам конфликт, сколько то, что он так долго не выходил наружу.
Доподлинно не известно, сыграли ли какую-либо роль в нынешнем конфликте интересы западных компаний, но этот фактор тоже нельзя не учитывать. Показательно, что в официальных документах Минтранса в списке проблем, стоящих перед российской гражданской авиацией, под N 1 фигурирует "усиление конкуренции со стороны иностранных авиакомпаний" и "усиление давления... направленного на открытие и либерализацию российского рынка авиаперевозок".
Кроме того, фраза в докладе МАК о "стареющем авиапарке" - не пустые слова. К 2010 году будет списано около половины нынешнего парка российских магистральных самолетов. Это порядка 350 воздушных судов. Несложно представить, какая яростная лоббистская борьба развернется за освобождающуюся рыночную нишу. Для справки: цена нового Ил-96-300 составляет около 40 миллионов долларов, Boеing-767 - 80 миллионов долларов. На сегодняшний день в России эксплуатируются всего лишь 39 лайнеров иностранного производства (27 Boeing и 12 А-310).
Масла в огонь назревающей конкурентной войны добавят все более ужесточающиеся "шумовые" нормы ИКАО - Международной организации гражданской авиации. На сегодняшний день ни один из существующих типов российских магистральных самолетов не отвечает требованиям главы 4 приложения ИКАО по шумам, которые начнут поэтапно вводиться начиная с 2006 года.
Словом, кто прав, а кто виноват в разразившемся "производственном" конфликте - судить трудно. Главное, чтобы за громадьем своих планов и амбиций участники воздушной баталии не забывали о законных требованиях еще одной заинтересованной стороны - авиапассажира. Его интерес прост и понятен: нужно, чтобы самолеты не бились, а авиатарифы были доступны. Только вот вряд ли в результате непрекращающейся борьбы за господство в воздухе пассажир хоть что-то выиграет.
Осколок СССР
Межгосударственный авиационный комитет (МАК) является правопреемником Госавианадзора СССР и исполнительным органом Совета по авиации и использованию воздушного пространства стран СНГ.
Учрежден на основании подписанного 30 декабря 1991 года межправительственного Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства. Участниками соглашения к настоящему времени являются все страны СНГ (кроме того, Латвия и Эстония имеют статус наблюдателей).
Основные направления деятельности: разработка и формирование единых авиационных правил и процедур в области гражданской авиации и использования воздушного пространства в регионе; сертификация авиационной техники и ее производства; расследование авиационных происшествий. Штаб-квартира МАК - Москва.
Деятельность в России регламентируется "Соглашением между правительством РФ и МАК об условиях его пребывания на территории Российской Федерации" от 20 октября 1995 года.
|
