|
С самого начала президентские назначения оставляли впечатление свободного экспериментирования. Президент и сам не знал, какие рычаги можно отдать своим посланцам, а какие предпочтительнее не выпускать из рук
За два года работы полномочных представительств дороги президентских полпредов заметно разошлись. Каждый из них выработал узнаваемый почерк и характерный стиль, объясняемый и спецификой округа, и личными особенностями, и неопределенностью статуса полпредов, который любой из них мог толковать в меру своего понимания и своих способностей. Как бы то ни было, в итоге мы можем описать ряд «идеальных типов» полномочных представителей, из которых президент имеет возможность выбрать на будущее подходящие, выбраковав варианты, которые сочтет неудачными.
С самого начала президентские назначения оставляли впечатление свободного экспериментирования: в огромные реторты семи полпредств были помещены два армейских генерала (Виктор Казанцев и Константин Пуликовский), два офицера госбезопасности (Виктор Черкесов и Георгий Полтавченко), один милиционер (Петр Латышев), один дипломат (Леонид Драчевский) и один экс-премьер с инженерным и экономическим образованием (Сергей Кириенко). Каждый из них варился два года в своей особой окружной среде, и теперь мы имеем удобный повод для того, чтобы взглянуть на промежуточный результат опыта.
Помимо стремления к кадровому эксперименту и освежению региональной крови, трудно указать мотивы, по которым в каждый конкретный округ президент назначал ту или иную фигуру. Только Виктор Казанцев не в счет: Казанцев de facto остался на боевом посту, даже сменив мундир командующего Северо-Кавказским военным округом на гражданский костюм полпреда Южного федерального округа. Полпреда в ЮФО в связи с чрезвычайностью ситуации на юге России мы выведем за рамки рассмотрения, отдав должное его трудной миссии.
Но из остальных шести решений только два поддаются прозрачному прочтению. Бывший генерал ФСБ Виктор Черкесов служил в Ленинградском управлении КГБ СССР, работал с Владимиром Путиным в мэрии Ленинграда – ясно, почему он вернулся именно в Северо-Западный округ.
Прозрачно и назначение поволжского полпреда. Сергей Кириенко с самого начала своей студенческой и трудовой жизни был связан с Нижним Новгородом (Горьким) – вплоть до перехода в правительство. Но что интересно: именно эти случаи, где можно проследить убедительные мотивы назначения, как будет видно ниже, дали наименее убедительные результаты! Там же, где, кроме президентской интуиции, апеллировать особенно не к чему (а таких случаев большинство), мы, как правило, находим удачи, но не находим достаточного основания.
В самом деле, почему коллега Виктора Черкесова по Ленуправлению КГБ СССР Георгий Полтавченко, позже ставший генералом налоговой полиции, возглавил штат чиновников Центрального федерального округа? И как объяснить, например, перевод уволившегося из армии генерала Константина Пуликовского на другой конец страны — на Дальний Восток из Краснодарского края? Разве только царской традицией выбирать генерал-губернаторов Дальнего Востока из военной среды — не может же быть аргументом тот факт, что младенцем Пуликовский какое-то время провел в Уссурийске? Генерал МВД Петр Латышев 20 лет прослужил в Пермской области, но она осталась за пределами Уральского округа, куда он был послан. Дипломат в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла Леонид Драчевский был назначен в Сибирь, где до западных и восточных окраин государства – по 5000 километров. И, однако, несмотря на ряд спорных моментов, эти кандидатуры можно считать успешно прошедшими президентский тест.
Но от констатаций пора перейти к предметному обсуждению итогов двухлетней деятельности полномочных представителей. Владимир Путин поставил перед своими посланцами задачи, но не очертил четких полномочий, которые позволили бы эти задачи решить. Скорее всего, это объяснялось тем, что президент и сам не знал, какие рычаги можно отдать полпредам, а какие предпочтительнее не выпускать из рук. И предоставил им методом проб и ошибок найти оптимальный вариант взаимодействия с региональными элитами.
Перед полпредами стояли три главных вопроса. Во-первых: что же они должны делать – надзирать или руководить? Во-вторых: если руководить, то какую тактику избрать в отношении местных элит — войну или мир? В-третьих: на каком поле должна преимущественно разворачиваться мирная или воинственная деятельность полпреда – политическом или экономическом? Ответы на эти вопросы и определили особенности работы каждого полпреда, их удачи и провалы.
Хотя главными функциями полпредов президент назвал координацию деятельности федеральных ведомств и надзор за соблюдением конституционного законодательства на местах, практически все полпреды на первый вопрос ответили одинаково: полномочный представитель не может быть простым соглядатаем. По удачному выражению прямолинейного Петра Латышева, он должен быть у себя в округе «лоббистом президента». Однако руководящие полномочия в округах принадлежат конкретным ведомствам. Линии вертикального подчинения ведомственных начальников уходили высоко и, по идее, сходились в федеральном Центре; но на местном уровне между ними практически не было пересечений. Связать их в пучок, покончив с ведомственной разобщенностью, должен был, согласно перечню своих должностных обязанностей, полномочный представитель. Но он, конечно, не мог в каждом из подведомственных регионов исполнять роль маленького Касьянова – координирующие структуры следовало создать на окружном уровне.
Среди окружных структур на первый план можно было выдвинуть либо силовые, либо экономические. Наименее эффективный вариант налаживания работы у себя в округе предложил Виктор Черкесов, сделавший окончательную ставку на окружное подразделение Генеральной прокуратуры. Однако начал он с амбициозной попытки вмешательства в экономическую жизнь, еще в 2000 году публично заявив о намерении замкнуть на себя финансовые потоки регионов Северо-Запада.
Замысел оказался непроходным: во-первых, президент Путин отказал полпредам в этих полномочиях, во-вторых, попробовав его реализовать, полпред объявил бы номенклатурную войну федеральному правительству и одновременно региональным администрациям, что полностью парализовало бы работу полпредства и дезорганизовало финансовые потоки. Потерпев неудачу в экономике, Черкесов объявил, что сосредоточится на искоренении коррупции. К настоящему времени правительство Санкт-Петербурга обескровлено наступающим тандемом полпреда и окружной прокуратуры: один вице-губернатор уволен по представлению прокуратуры, пять под следствием, еще на одного заканчивается проверка КСП. С помощью прокуратуры Черкесов добился того, чтобы Законодательное собрание Ленинградской области изменило свое решение и назначило сенатором не Альфреда Коха, а Валерия Голубева, как и Черкесов, выходца из спецслужб.
Таким образом, в лице Виктора Черкесова мы можем видеть крайний вариант «силового» способа приведения региональных элит к покорности. Главным орудием осуществления власти полпреда выступает окружная прокуратура. Однако издержки этого варианта слишком велики как для самого Черкесова, чьей войне с региональными элитами не видно конца, так и для президента, поскольку имя его представителя в Северной столице оказалось до предела скандализировано. Накануне юбилея Санкт-Петербурга подобные раздоры нетерпимы, и это грозит Виктору Черкесову отставкой с поста полномочного представителя, о которой открыто говорят в связи с вакантной должностью в создаваемом Объединенном следственном комитете.
«Силовой» вариант изначально предполагает не заключение договоренности ради сотрудничества, а жесткую конфронтацию ради полного подчинения, которое может оказаться химерой. Поэтому едва ли этот вариант будет в дальнейшем востребован президентом. Сходную картину мы видели в прошлом году на противоположной — дальневосточной — окраине России, где приморскую элиту пробовал «ломать» Константин Пуликовский. Усилия полпредства по проведению заместителя Пуликовского Геннадия Апанасенко на пост губернатора Приморского края так и не увенчались успехом.
Из этого можно сделать важный вывод: дело не просто в том, чтобы полпред был «свежим» человеком в округе, не впутанным в местные противостояния. Дело в том, чтобы выстроить в округе отношения, которые не соскальзывали бы ни к позиционной войне, ни к потворству.
К чести Пуликовского нужно заметить, что электоральные неудачи его ставленников многому научили его как политика. Его деятельность не свелась к участию в региональных выборах, у полпреда были задачи поважнее: ему удалось предотвратить масштабные энергетические кризисы и срыв северного завоза, под его пристальным контролем находится ситуация с международным освоением сахалинских месторождений, отношения с Японией на окружном уровне не слишком омрачены государственными спорами о юрисдикции четырех островов Южно-Курильской гряды. Словом, в отличие от Виктора Черкесова Константин Пуликовский не замкнулся на мстительных битвах с региональными чиновниками и постепенно выстраивает у себя в округе рабочие отношения.
Наиболее конструктивный вариант апелляции к силе продемонстрировал уральский полпред Петр Латышев. В одном из первых интервью он послал губернаторам вежливое предупреждение: «Так или иначе законность действий губернаторов будет предметом пристального внимания аппарата полпредов. Мы должны помочь губернаторам избежать ошибок». И когда Законодательное собрание Свердловской области проявило медлительность в «работе над ошибками», Петр Латышев вынес ему последнее предупреждение, пригрозив роспуском за отказ привести региональное законодательство в соответствие с федеральным. После этого «ошибки» начали спешно исправлять.
Впрочем, Латышев выступает скорее как администратор, чем как силовик. Причем администратор, направляющий свою деятельность к переходу от административного управления к правовому.
В лице Латышева мы имеем тип полпреда как бы переходный от «силового» полюса к «экономическому». Очень большое внимание уральский полпред уделяет «презентации» своего округа в инвестиционно мощной Европе – Великобритании, Германии, Скандинавии. В апреле во Франкфурте-на-Майне прошла представительная конференция «Уральский регион: перспективы роста и развития. Инвестиционные возможности региона». Обращает на себя внимание, что в данном случае, общаясь с немецкими деловыми кругами, Петр Латышев развивал успех, намеченный в Германии Владимиром Путиным.
Несомненно, к выраженным «экономическим» полпредам можно отнести Леонида Драчевского и Георгия Полтавченко. Их деятельность практически целиком протекает в сфере создания благоприятных условий для работы складывающихся окружных экономик. Сибирский полпред подошел ко второй годовщине своего назначения с Программой развития Сибири, утвержденной правительством. Программа выдвинула приоритеты, жизненные в специфических условиях округа. Тарифы естественных монополий нужно увязать с огромными сибирскими расстояниями и суровым климатом. Изменить законодательство так, чтобы уплату налогов на дополнительные доходы производить по месту производства продукта, а не регистрации предприятия. Выдвижение и продвижение законодательных инициатив, касающихся развития Сибири в целом, постепенно отходят под патронаж полпредства.
Перед двухлетним юбилеем вступления в должность провел заседание совета Центрального федерального округа и Георгий Полтавченко. На ЦФО приходится четверть инвестиций в российский реальный сектор, но этого мало. Основные фонды предприятий изношены на 80%. Эта проблема — в центре внимания Полтавченко. Полпред считает методом ее решения привлечение денег через рынок ценных бумаг, которые выпускаются и обслуживаются при поддержке местных бюджетов с условием повышенных налоговых отчислений. Правовая проработка вопроса, аккумуляция усилий региональных элит и содействие им на федеральном уровне ставят полпреда в центр экономической жизни округа, и эту выгодную позицию Полтавченко постарается удержать.
Тактику полномочных представителей в СФО и ЦФО в этом отношении можно считать модельной для будущего властных институтов окружного уровня. Ее достоинство в том, что для реализации этого курса полпредам не нужны дополнительные властные рычаги. Их работа полностью соответствует тому кругу задач, которые возложил на своих окружных эмиссаров президент, и основывается на тех полномочиях, которыми он их наделил. Зато крайний и тем самым нежелательный вариант экономической активности полномочного представителя можно наблюдать на примере поволжского полпреда Сергея Кириенко.
Над Волгой не слышно сабельного звона: Кириенко не использует силовых инструментов решения проблем, хотя на подведомственной ему территории находится, например, Татарстан, который мог бы дать массу поводов для шумных скандалов. Кириенко тупиковых конфликтов старательно избегает. Но, по сообщениям местной прессы, его очень занимают вопросы передела собственности, и этот интерес, в свою очередь, заинтересовал думский Комитет по коррупции.
Полпред последовательно налаживает сотрудничество с крупными корпорациями федерального значения, по-родственному сойдясь со структурами РАО «ЕЭС России», которое возглавляет идеологически близкий ему Анатолий Чубайс. Как и Кириенко, Чубайс не чужд федеральной политике. Последние должности того и другого многими наблюдателями расценивались как «почетная ссылка». Но если Чубайс сидит в РАО прочно, то Кириенко, напротив, не скрывает, что тяготится своим постом и желал бы перейти на работу в Москву. Тонкий политик, ориентирующийся в современном хозяйственном механизме, Кириенко, тем не менее, едва ли устраивает президента в качестве полномочного представителя, поскольку округ для него – лишь новая стартовая площадка.
По-видимому, Виктора Черкесова и Сергея Кириенко – эти крайние точки шкалы, на которой между «силовым» и «экономическим» полюсами разместились президентские полпреды, — можно считать яркими, но нежелательными «типажами». Они привносят в работу полпредств слишком много мотивов, деформирующих исходную идею: представлять интересы государства в целом, содействуя стабильному развитию регионов через диалог с местными элитами. Но нам интересны тут не столько карьерные виды полпредов «первого поколения», сколько будущее власти в России. Именно Петр Латышев, Константин Пуликовский, Григорий Полтавченко и Леонид Драчевский, а также — в чрезвычайных условиях юга — Виктор Казанцев, похоже, сумели точно прочертить векторы, которые определят в дальнейшем становление института полномочных представителей президента в федеральных округах.
|
