|
В начале ноября 2000 года президент, подписав Указ 1834, начал очередную радикальную реформу системы военно-технического сотрудничества (ВТС) России с зарубежными государствами. Два государственных посредника по экспорту и импорту вооружений - Федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП) "Росвооружение" и ФГУП "Промэкспорт" - сливаются в единое предприятие "Рособоронэкспорт". Его генеральным директором становится Андрей Бельянинов, бывший первый заместитель генерального директора ФГУП "Промэкспорт". Бывшие руководители "Росвооружения" и "Промэкспорта" - Алексей Огарев и Сергей Чемезов - освобождены от своих должностей с формулировкой "в связи с переходом на новую работу". Функции регулирования военно-технического сотрудничества с иностранными государствами переходят от Министерства промышленности, науки и технологий к Министерству обороны.
Причины
В последние месяцы сложились две основные предпосылки для демонтажа прежней системы ВТС, фундамент которой был заложен в августе 1997 года.
Во-первых, оба государственных посредника по экспорту вооружений вступили в ожесточенную конкуренцию на внешних рынках. Она дополнялась не менее ожесточенной борьбой "Росвооружения" и "Промэкспорта" в федеральных органах власти и СМИ.
В противоборстве двух посредников активно участвовали контролировавшие их чиновничьи кланы, которые весьма условно можно разделить на "старокремлевскую группу" и "новейшее ближайшее окружение" президента.
Система ВТС 1997-2000 годов: ретроспективный анализ
Возможность институционального тупика, в котором оказалась российская система оружейной торговли, была заложена уже на этапе реализации реформы Якова Уринсона, бывшего министра экономики, вице-премьера правительства. В августе 1997 года, как известно, была ликвидирована монополия госкомпании "Росвооружение" на ВТС. Право ведения внешнеэкономической деятельности с продукцией и услугами военного назначения было возвращено компании "Промэкспорт", а также - вновь созданному ФГУП "Российские технологии". Впоследствии оправдались опасения экспертов и журналистов насчет возникновения конкуренции между старым и двумя новыми госпосредниками. Инициатор реформы вице-премьер Яков Уринсон заявлял в ответ, что жесткое государственное регулирование и четкое разделение полномочий трех предприятий позволят избежать этой опасности. В итоге правы оказались скептики.
Важно отметить, что сама по себе идея многоканальной системы ВТС не только не является бесплодной, но и позволяет (в теории) весьма гибко реагировать на потребности внешнего рынка. Она позволяет создать дружественные диалоговые окна (не побоимся этого слова - интерфейсы) для весьма разнородных, порой взаимоисключающих клиентов. Даже плохо отрегулированная, "сырая" полицентричная система в 1998 году продемонстрировала свои потенциальные преимущества. Во-первых, "Промэкспорт", ВПК "МАПО" и тульское КБП (конструкторское бюро машиностроения) в совокупности получили в 1998 году не менее 400 млн. долларов. Тем самым они компенсировали катастрофические результаты работы "Росвооружения", сократившего поставки даже по сравнению с провальным 1997 годом на 600 млн. долларов (2,04 млрд. долларов в 1998 году, 2,6 млрд. долларов в 1997 году и 3,4 млрд. долларов в 1996 году).
Кроме того, более сложная организационная структура ВТС позволила в 1998 году впервые в новейшей российской истории осуществить одновременные крупные поставки вооружений государствам, находившимся в состоянии войны друг с другом. Напомним, в 1998 году Россия через "Промэкспорт" и ВПК "МАПО" продала Эфиопии 8 истребителей Су-27, другое вооружение и оборудование на сумму минимум 140 млн. долларов; Эритрее - 6 истребителей МиГ-29 на сумму минимум 50 млн. долларов. Ранее был реализован контракт на поставку 10 вертолетов Ми-17 в Пакистан. Сделка была осуществлена внешнеторговым объединением "Авиаэкспорт" и не привела к ухудшению отношений с Индией. Таким образом, многоканальная система ВТС дает возможность одновременно работать на рынках военно-политических оппонентов. Для России такая работа может быть актуальной в парах Турция - Греция, Индия - Пакистан, КНР - Тайвань, Иран - монархии Персидского залива, а в будущем - Иран - Ирак.
Однако следует иметь в виду, что многовалентная система ВТС может быть эффективной, да и просто работоспособной при одном условии, выполнение которого в современной России представляется практически невозможным. Это условие - компетентная и бескорыстная работа государственной бюрократии, включающей как аппарат вице-премьера по оборонной промышленности, так и собственно курирующие систему ВТС федеральные органы (в 1997-2000 годах таковыми последовательно были МВЭС, Минпромторг, Минторг, Минпромнауки). Сегодня можно утверждать, что сегодня такое условие недостижимо. Наличие (де-факто) двух госпосредников позволило покупателям играть на понижение цены. С августа 1999 года курирующий систему ВТС департамент Минторга, а затем Минпромнауки превратился из беспристрастного "государева ока" в активного игрока на стороне "Промэкспорта".
Очевидно, низкий этический и интеллектуальный потенциал российской бюрократии не позволяет создавать сложных институциональных схем, которые в теории могли бы реализовывать интенсивные технологии проникновения на рынок вооружений.
Паралич прежней структуры, наступивший в последний год, был, кроме того, предопределен началом очередного цикла ротации кланово-бюрократических групп, контролирующих систему ВТС. В августе 1999 года де-факто двухканальная (де-юре - трехканальная) система ВТС, в которой уже содержалась возможность внутренней конкуренции, оказалась разделена между "старокремлевской" группой, которую возглавляет бывший генеральный директор "Росвооружения" Алексей Огарев, и новейшим ближайшим окружением Владимира Путина, к которому принадлежит Сергей Чемезов.
То обстоятельство, что "Промэкспортом" руководил фаворит президента, предопределило особенности конкурентного поведения обоих посредников. Если "Промэкспорт" стремился наращивать свои усилия главным образом на аппаратно-бюрократическом направлении, то "Росвооружение", по мере того как слабели общеполитические позиции старой кремлевской команды, делал ставку на профессиональные успехи и апелляцию к общественности через СМИ. К чему скрывать, успехи имелись (см. "Экспорт вооружений", номер 4 2000 год). "Росвооружение" набрало рекордный за всю свою историю портфель заказов, который должен был составить к концу года около 14 млрд. долларов. Руководство компании надеялось, что продажи в 2000 году составят 2,9-3,0 млрд. долларов, в то время как максимальный ожидаемый объем поставок "Промэкспорта" не должен был превысить 180 млн. долларов. Возможно, именно угроза выхода "Росвооружения" на относительно высокие результаты, достигнутые, повторим, в условиях фактического противодействия и блокады со стороны курирующих систему ВТС правительственных чиновников, ускорила выход ноябрьского указа.
Вероятные последствия
Основной итог произошедшего состоит в том, что система ВТС России с зарубежными государствами перешла под полный контроль формируемого по принципу корпоративной лояльности новейшего ближайшего окружения президента. Созданная на основе родственных, дружеских и бизнес-связей, "старокремлевская" группа потеряла свои позиции. Судя по всему, появление указа стало неожиданностью для премьер-министра Михаила Касьянова и главы администрации президента Александра Волошина. Генеральный директор "Росвооружения" Алексей Огарев менее чем за сутки до своей отставки встречался с Владимиром Путиным, после чего несколько часов пребывал в полной уверенности в том, что кадровый и организационный status quo будет сохранен как минимум до Нового года. Текст указа готовился Советом безопасности РФ в условиях столь строгой конспирации, что даже такие члены антиогаревской коалиции как Илья Клебанов и Григорий Рапота не были посвящены в детали предстоящего переворота.
Нельзя не отметить, что реформа влечет за собой возникновение серьезных рисков для нормального функционирования системы ВТС.
Любая перестройка, тем более столь радикальная, не может не привести к дезорганизации работы системы. Подготовка внутренних документов новой компании, прежде всего ее Устава и Положений об организационной и штатной структуре, займет от трех месяцев до полугода. Все это время работа формирующейся компании будет если не парализована, то во всяком случае дезорганизована.
Существует серьезный риск, что неизбежная дезорганизация отразится на реализации двух крупных контрактов общей стоимостью до 4 млрд. долларов. В настоящее время в финальной стадии находятся переговоры о продаже Индии лицензии на производство истребителей Су-30МКИ и основных боевых танков Т-90С. Сделки могут замедлиться. Однако с высокой степенью уверенности можно предполагать, что их срыв маловероятен.
Кроме того, в ноябре-декабре 2000 года на счета "Росвооружения" должны были поступить более 1,3 млрд. долларов. Вероятно, получение этих денег замедлится. Соответственно, вместо выхода России на рекордные или близкие к рекордным интегральные показатели по объему поступивших платежей может повториться ситуация 1997-1998 годов. Как известно, в 1997 году вместо прохождения ожидавшихся 3,4 - 3,6 млрд. долларов реально было получено всего 2,6 млрд. долларов. Зато в 1998 году при поставках на сумму 2,04 млрд. долларов финансовые поступления "Росвооружения" составили 2,3 млрд. долларов, из которых 300 млн. долларов были платежами, "перешедшими с прошлого (1997) года". Новое руководство "Рособоронэкспорта" напрямую заинтересовано в том, чтобы путем перебрасывания платежей на следующий год преуменьшить достижения бывшей команды менеджеров "Росвооружения", одновременно создав собственную "подушку безопасности" в размере до 1 млрд. долларов.
Возникла неопределенность в связи с передачей кураторства системы ВТС в ведение Министерства обороны. Такая практика существует в ряде западных стран. В США программу оборонных продаж FMS курирует подразделение Пентагона Defense Security Assistance Agency (DSAA), во Франции экспорт вооружений находится в ведении Дирекции международных отношений Главного управления по вооружениям (Delegation generale pour l'armement). Однако российская ситуация уникальна по крайней мере в трех аспектах. У нас в торговле вооружениями доминирует коммерческий, а не военно-политический подход. Кроме того - полное отсутствие внутреннего госзаказа, что определяет критически важное значение экспорта ВВТ для выживания оборонной промышленности. И еще: особая кадровая ситуация в Минобороне, которая даже на фоне в целом неважного положения в госаппарате выделяется своей сложностью и неоднозначностью. Основной риск, связанный с передачей кураторских функций в МО, состоит в том, что на рынок будут более активно продвигаться бывшие в употреблении ВВТ, доходы от продажи которых будут использованы на боевую подготовку войск, ремонт техники и закупку ГСМ, в то время как положение оборонной промышленности резко ухудшится.
И наконец, большие опасения вызывает начавшаяся кадровая чистка в "Рособоронэкспорте", которая может иметь своим следствием драматическое снижение уровня профессионализма персонала госпосредника. Совокупный финансовый ущерб, нанесенный кадровой чисткой 1997 - начала 1998 года, затронувшей тогда лишь топ-менеджеров "Росвооружения", составил, по разным оценкам, от 2,6 до 3,0 млрд. долларов. Сегодня существует опасность гораздо более глубоких кадровых изменений, которые могут затронуть уровень до начальников департаментов и ниже.
Профессиональная деятельность команды менеджеров "Росвооружения" не давала оснований для отстранения их от работы. Результативность работы команды "Промэкспорта" не давала рациональных оснований для принятия решения о фактическом недружественном поглощении этой компанией более крупного госпосредника. Встав перед дилеммой "профессионализм или лояльность", президент сделал выбор в пользу лояльности. Президент имеет несомненное право на такой выбор. Его последствия определятся через год-полтора.
Полную версию статьи можно прочесть на сайте Центра анализа стратегий и технологий разделе журнал "Экспорт вооружений" (номер за ноябрь декабрь).
|
