|
Война на подряде
С 2000 по 2006 год объем федеральных подрядов в США более чем удвоился, а число сотрудников частных компаний, выполняющих государственные контракты, превышает численный состав госслужащих. Из частных компаний гиганты подрядного бизнеса постепенно превращаются в квазигосударственные агентства: господряды составляют 90-95 процентов их деловой активности. Так, малоизвестная широкой публике компания SAIC (Science Applications International Corporation) со штатом в 44 тыс. сотрудников - больше, чем министерства труда, энергетики и жилищного строительства, вместе взятые, - имеет текущие госконтракты на сумму 13,6 млрд. долларов.
Когда же подрядчику отдается функция, по определению являющаяся монополией государства, - применение военной силы, возникает совершенно новая система отношений между ним, вооруженными силами и бизнесом. Как происходит в Америке «приватизация войны» и каковы ее вероятные последствия? Как это отразится на способности Соединенных Штатов отстаивать свои национальные интересы и отвечать на возникающие по всему миру вызовы? Свои ответы на эти актуальные и для России вопросы предлагает президент Совета по торгово-экономическому сотрудничеству США - СНГ кандидат исторических наук В.Ю. Крашенинников
(журнальный вариант статьи был опубликован в журнале «Россия в глобальной политике», № 1, январь-февраль 2008 года).
Взлет военного порядка
Численность американского воинского контингента в Ираке составляет 160 тыс. человек. Одновременно там на подряде работают около 180 тыс. сотрудников частных американских компаний.
В разработке иракской политики, включая подготовку повестки дня и ведение протоколов совещаний, государственному департаменту США помогает компания BearingPoint.
«Большая тройка» военных подрядчиков - DynCorp, Blackwater, Triple Canopy - в 2006-м выиграла контракт в миллиард долларов на охрану американских посольств в разных странах мира.
Компания Kellogg, Brown and Root (KBR) подписала договоры на 7,2 млрд. долларов, взяв на себя исполнение вспомогательных функций американских вооруженных сил в глобальном масштабе. На ближайшие пять лет разведывательное управление министерства обороны выделило частным подрядчикам около миллиарда долларов, поручив им сбор и анализ развединформации.
К «глобальной войне с терроризмом» военные подрядчики подключились через несколько дней после трагедии 11 сентября 2001 года. Тогдашние директор ЦРУ Джордж Тенет и директор Антитеррористического центра ЦРУ Кофер Блэк обещали президенту Джорджу Бушу найти и обезвредить Усаму бен Ладена и лидеров движения «Талибан». Однако в результате суровых внутренних чисток, навязанных конгрессом и общественным мнением, ЦРУ не располагало достаточным числом оперативников с необходимой подготовкой. И управлению пришлось обратиться к проверенным временем когортам - подрядчикам, в основном бывшим сотрудникам спецслужб.
За несколько недель была создана и отправлена в Афганистан группа из 64 оперативников, чьи функции состояли в «формировании» войск «посредников», то есть покупке и поддержанию лояльности местных полевых командиров, сборе оперативных данных, ведении допросов, поиске бен Ладена и его приспешников. По словам специалистов, деятельность ЦРУ и частей особого назначения в Афганистане положила начало новой эре совместных операций американских военных, разведки, военизированных служб, местных вооруженных отрядов, наемников, гражданских подрядчиков и некоммерческих организаций, не проводившихся со времен Вьетнама и Лаоса.
Однако военный подряд (военный подряд, аутсорсинг и приватизация - понятия близкие, и в контексте этой статьи они взаимозаменяемы. - В.К.) - феномен не новый. Военный подряд включает в себя не только непосредственно связанные с боевыми действиями услуги, но и тыловое и материально-техническое снабжение, неотделимые от военных операций.
Существуют три категории частных военных подрядчиков.
«Поставщики» обеспечивают подготовку кадров и частные охранные услуги в зоне конфликтов. Их действия (по уставу) сугубо оборонительные (Blackwater, Triple Canopy, Executive Outcomes).
«Консалтинговые» фирмы предоставляют в распоряжение заказчика отставных старших офицеров, обладающих стратегическими знаниями, административными способностями и опытом работы. Консультанты не участвуют непосредственно в вооруженных столкновениях (MPRI).
Компании материально-технической поддержки (KBR, Halliburton) обеспечивают снабжение, тыловые функции и логистику, их сотрудники - гражданские строители и инженеры с опытом работы в зоне боевых действий.
Компания Blackwater - это наиболее яркий пример успеха военного бизнеса. Ее основатель, тогда 30-летний Эрик Принс, бывший служащий Navy SEALs (спецназ ВМС США. - Ред.), унаследовал от отца огромное состояние и в 1999 году создал полигон для подготовки кадров спецподразделений ФБР и полиции. Первые годы дело шло медленно, но Ирак оказался золотой жилой: компания получила контрактов более чем на миллиард долларов. По словам Принса, Blackwater способна подготовить 35 тыс. специалистов в год, может за 24 часа перебросить и развернуть полк в 1.700 бойцов в любой точке мира (правда, военные опровергают подобные заявления как нереальные).
Финансовая сторона охранного бизнеса представляется привлекательной. Сотрудник компании, в зависимости от степени профессионализма и уровня допуска к секретной информации, получает от 400 до 1.200 долларов ежедневно. Когда сотруднику выплачивается, например, 500 долларов в день, компания выставляет заказчику счет на 1.500 долларов. На накладные расходы уходит 500 долларов, остается 500 долларов чистой прибыли с сотрудника в день.
Работа заключается в охране высокопоставленных лиц, местных и американских, включая президента Афганистана Хамида Карзая, сотрудников посольства США в Багдаде (их насчитывается около 2 тыс. человек), а также в сопровождении грузов, охране нефтепроводов и другой критической инфраструктуры, подготовке иракских полицейских, сборе развединформации, ведении воздушного наблюдения.
Правда, период «золотой лихорадки» охранного бизнеса постепенно спадает: в среднем 600-700 долларов в день превратились скорее в 400, более привлекательных для граждан третьих стран, чем для американцев. Подсобные работы и «статическая» охрана и прежде выполнялись филиппинцами, пакистанцами, малайцами, индийцами, чилийцами и подрядчиками из других стран третьего мира. Для сравнения: в 2003 году за службу в Восточном Тиморе компания DynCorp платила 105 тыс. долларов в год, в Боснии - 90 тыс., в Косово - 89 тыс. долларов.
При этом жизнь военного подрядчика подвержена тем же опасностям, что и жизнь регулярных военнослужащих, однако государство не дает страховки и не покрывает расходов на лечение в случае ранения. Ежедневная зарплата в 500 долларов может показаться высокой, но поскольку рабочего дня как такового в зоне военных действий не существует, то она может свестись к 25 долларам в час. Больше трех месяцев кряду охранники в Ираке стараются не работать - во избежание психического расстройства. В случае смерти подрядчика получателям выплачивается, согласно распоряжению министерства обороны, страховка лишь в 65 тыс. долларов (в сравнении с 250-400 тыс. долларов для военнослужащих).
Ставка на аутсорсинг
Развитие военного подряда стало естественным следствием окончания «холодной войны» и отражает англосаксонский подход к управлению государством и бизнесом. Уже в середине
1980-х годов, когда из Советского Союза стал поступать на волне перестройки огромный поток информации, американским агентствам пришлось прибегнуть к услугам внештатных специалистов для ее обработки.
Почин приватизации положила Маргарет Тэтчер. Первыми на подряд ушли материально-техническое снабжение и тыловые функции. В Соединенных Штатах в 1985 году была запущена первая программа усиления служб тыла гражданскими специалистами (LOGCAP), позволившая сухопутным силам нанимать различные фирмы для обеспечения широкого спектра услуг, таких как электроснабжение, водоочистка, строительство, санирование, эксплуатация, транспорт, питание, прачечные и пр. В 1992 году Ричард Чейни, в ту пору министр обороны США, поручил компании Brown and Root (сегодня она называется Kellogg, Brown and Root) изучить ситуацию с использованием частных военных подрядчиков в зонах конфликтов. А в 1995 году Чейни, как известно, возглавил материнскую компанию Hаlliburton, которой руководил до возвращения на госслужбу в 2000 году.
Сокращение численности армии также спровоцировало выброс на рынок труда огромного количества бывших военнослужащих, которые активно способствовали созданию индустрии военных услуг. Одни основывали компании, другие нанимались в них работать (кстати, в России этот процесс разворачивался тоже очень активно).
Кто в Америке идет в военный бизнес?
15-20% кадров приходят напрямую из армии. Другие - в возрасте от 25 до 50 с лишним лет после некоторого периода гражданской жизни, отслужив до этого в подразделениях Delta, флотских SEALs, секретных подразделениях особого назначения, морской пехоте, рейнджерах сухопутных сил (десантное диверсионно-разведывательное подразделение), ФБР и, наконец, полиции.
За 20 лет службы, как шутят бывшие спецназовцы, они приобретают кольцо с топазом, «Харлей-Дэвидсон», бывшую жену и надежду получить работу зазывалы в местном супермаркете. Поэтому они благодарны военным подрядчикам за шанс вернуться в атмосферу боевого товарищества, послужить стране и заработать. Таким образом, подряд выполняет существенную социальную функцию, способствуя трудоустройству офицеров в отставке.
Концептуальная основа использования подрядной силы состоит в традиционном англосаксонском и в особенности республиканском убеждении: чем меньше государства, тем лучше, а частный бизнес способен выполнить задачи более эффективно. «Лучшие умы - не в правительстве. Бизнес их уводит к себе», - говорил президент Рональд Рейган. Военный аспект той же англосаксонской традиции диктует компактность армии и добровольность ее формирования. Стремительное повышение сложности и технологичности военного дела к тому же требует навыков, которым невозможно обучить призывников за два-три года.
«Трансформация», затеянная главой Пентагона Доналдом Рамсфелдом в 2001 году, преследовала, в частности, цель вывести на аутсорсинг все, что выходит за пределы непосредственных боевых действий. Частные компании теперь занимаются не только материально-техническим снабжением, но и управлением беспилотными разведывательными аппаратами Global Hawks, дозаправкой в воздухе самолетов флота и морской пехоты, полетами истребителей условного противника во время учений ВВС.
Расхожая государственная мудрость гласит, что аутсорсинг экономит средства. Действительно, каждый военнослужащий с учетом зарплаты, пенсии, социального обеспечения и пожизненного медицинского обслуживания может обойтись государству в сумму до10 млн. долларов. Кроме того, в условиях затяжной войны государству приходится платить военным все больше и больше, чтобы они оставались на службе.
Однако, помимо экономии на прямых расходах, приватизация военных функций позволяет избежать ответственности за ошибки и политические издержки: в случае неудачи провал будет списан на компанию. Стреляющий без разбору солдат регулярных войск может спровоцировать международный конфликт и навлечь волну возмущения на страну. Подрядчик же просто будет уволен и раскритикован, его компания рискует потерять контракт, но этим ее неприятности ограничатся. «Аутсорсинг вины», предоставляемый военным подрядом, - это очень полезный для государства ресурс.
Подрядчики незаменимы, когда государство не желает ассоциироваться с определенными странами, задачами или методами. Так, присутствие американских военных в Пакистане невозможно по многим причинам, но действия неидентифицируемых лиц устраивают и американскую, и пакистанскую стороны. Передача на подряд ведения допросов способна помочь избежать скандалов типа Абу-Грейб. Кроме того, существует спорный аргумент, что с высокоморальными принципами регулярной армии войну с терроризмом не выиграть - нужны люди, которые действуют без особой щепетильности и от которых в случае чего государство готово откреститься.
Частные проводники национальных интересов?
В этом контексте важен не только сам факт использования военных подрядчиков, но и масштаб их деятельности и ставшая незаменимой их роль в условиях современной тактики военных действий и осуществлении внешней политики США.
Проблемы, создаваемые индустрией частных военных услуг, пока не получили широкую огласку и не стали предметом общественной дискуссии. Даже пресса посвящает им гораздо меньше внимания, чем критике регулярной армии. Некоторые пороки новой системы отношений между государством, армией и бизнесом уже проявились, другие еще остаются потенциальными.
В отличие от кадровых военных либо служащих государственного департамента частные охранные подрядчики в Ираке подчиняются только своему работодателю. Задачи строить демократию и «завоевывать сердца и умы» иракцев перед ними не стоят, а свои обязанности они должны выполнять любой ценой - побочный урон несуществен. Правила применения вооруженной силы у них более размыты, чем у военных. Те и другие взаимно не терпят друг друга.
Частные охранники действуют вне контроля и отчетности, операции многочисленных фирм никем не координируются, а точное их количество в Ираке не известно даже главе профессиональной Ассоциации военных подрядчиков.
После сентябрьского инцидента с участием охранников из компании Blackwater, которые убили 17 невооруженных иракцев в целях самозащиты, заказчик (Госдепартамент США) предложил посылать на задания вместе с группой... своего сотрудника. Эта мера заведомо недейственна и нереализуема: заказчик не заинтересован в том, чтобы находить изъяны в работе своего подрядчика, а нехватка кадров Госдепартамента в Ираке составляет около 50%, ибо дипломаты в массовом порядке отказываются от службы в зоне военных действий.
Из средств, выделенных на восстановление Афганистана, около 90% получают американские подрядчики. Безработным иракцам и афганцам, как и прежде, только и остается, что существовать на деньги террористов и выращивать мак. Так что многомиллиардные средства на реконструкцию мало способствуют целям восстановления нормальной жизни.
Основной стимул военных подрядчиков - зарабатывание денег (хотя подспудное желание служить интересам государства чаще всего присутствует). Кредо военного охранника, произведение профессионального фольклора, в утрированной форме отражает его менталитет:
«Я - военный подрядчик США. Я забочусь о себе, оперативниках справа и слева от меня и ни о ком больше. Я всегда воспользуюсь возможностью послать офицеров регулярных войск и буду это делать при каждом удобном случае. Я - козел отпущения моей страны, боец, от которого открестятся, и мне это нравится... Я исполняю эту работу потому, что она дает возможность уничтожить врагов моей страны и наконец-то купить катер, о котором я всегда мечтал... Я буду работать на моих условиях, а если условия станут слишком стремными, я просто-напросто найду другую компанию, которая заплатит мне больше».
При более пристальном взгляде финансовая выгода военного аутсорсинга не столь очевидна. Оплата услуг подрядчиков происходит по схеме «издержки плюс фиксированная прибыль», значительная часть контрактов Госдепартамента и Минобороны распределяется на бесконкурсной основе среди «уполномоченных» компаний, и поэтому стимул сокращать издержки у подрядчиков отсутствует. Главный подрядчик часто нанимает субподрядчиков, те в свою очередь имеют право организовать собственную сеть субподрядов - так цепочка исполнителей может нарастать до четырех-пяти компаний, каждая из которых добавляет свою фиксированную прибыль. Одновременно размывается ответственность и перестают предоставляться гарантии качества.
Военный подряд обеспечивает одноразовый расход, высокий и чаще всего эффективный, при этом исключаются отчеты, обязательства и какая-либо ответственность в случае провала.
Подряд - ящик Пандоры
Потенциальные риски новой системы отношений между государством, военными и частным бизнесом еще в полной мере не проявились, но некоторые эксперты уже бьют тревогу по поводу потери государством монополии на военные функции.
Рычаги государственного контроля над военными подрядчиками на данный момент ограничены тем, что законодательная база проработана недостаточно четко, а основной механизм системы сдержек и противовесов, находящийся в руках Конгресса США, на них не распространяется. Подрядчики подчиняются своим клиентам, менеджерам и акционерам, и деньги для них - основная мотивирующая сила.
Чем займется в поисках заработков эта частная высококвалифицированная армия военных подрядчиков после Ирака и Афганистана? Кто станет их следующим заказчиком? Возможно, правительства других стран. А может быть, крупные корпорации. Защищая их интересы и активы, подрядчики невольно окажутся вовлечены в военные конфликты с местными формированиями, способные перерасти в локальные войны. Из оборонительных организаций, каковыми они являются в настоящее время, подрядчики могут превратиться в наступательные - тогда разделительная линия между ними и наемниками исчезает.
Когда частные подрядчики берут на себя выполнение одной из самых конфиденциальных государственных миссий - сбор секретных сведений (работая при этом и на частных клиентов), как избежать риска утечки информации и нарушения процесса принятия государственных решений?
Эти вопросы пока остаются без ответов. Правда, определенный оптимизм внушают адаптируемость американской системы к новым условиям и корректирующее давление общественного мнения.
Военный подряд - это механизм, нацеленный на восполнение недостатка вооруженных сил, и, как таковой, он расширяет способность Америки отвечать на угрозы. Ресурс практически неограничен, поскольку его питает мощь американской экономики и предпринимательской инициативы, которые к тому же могут черпать на глобальном рынке любой недостающий элемент, например, рабочую силу. Поэтому американская администрация, несмотря на связанность затяжными конфликтами в Ираке и в Афганистане, способна рискнуть и нанести удар по Ирану (американские флот и авиация имеют солидный резерв, в отличие от сухопутных войск и корпуса морской пехоты). И при этом всегда найдется достаточно подрядчиков, чтобы заниматься боевой подготовкой армий Грузии, Иордании, Гаити и других стран. Самим фактом своего существования военный подряд расширяет возможности политического руководства Соединенных Штатов обеспечивать национальные интересы.
Aутсорсинг (от англ. outsourcing: внешний источник) - передача организацией определенных функций на обслуживание другой компании, специализирующейся в соответствующей области. Принцип аутсорсинга: «оставляю себе только то, что могу делать лучше других, передаю внешнему исполнителю то, что он делает лучше других».
|
