|
Когда Сергей Собянин был назначен руководителем администрации президента, эксперты комментировали это кадровое решение по-разному. Одни концентрировали внимание на том, что руководящий пост в Москве занял губернатор нефтяного региона, что может свидетельствовать о росте внимания государства к компаниям ТЭКа. Другие полагали, что основной причиной назначения Собянина стало стремление Кремля консолидировать региональную элиту накануне выборов 2008 года и мобилизовать ее на поддержку преемника действующего президента. Третьи считали, что целью президента было назначение человека, который "равноудален" от основных кремлевских групп влияния. При этом нетрудно заметить, что все эти версии не противоречат друг другу, а вполне могут быть взаимодополняющими.
Человек Севера и губернатор Юга
Несмотря на свою прежнюю должность "нефтяного" губернатора, Собянин никогда не работал в сфере ТЭКа. Он родился в Ханты-Мансийском округе, получил инженерное образование в Костроме и работал в Челябинске: вначале на трубопрокатном заводе, а затем в горкоме комсомола. В 1984 году он вернулся на север, где занимал различные должности в Когалыме и Ханты-Мансийском окружкоме КПСС, одновременно получая второе высшее - юридическое - образование. В 1991 году 33-летний Собянин стал мэром Когалыма, а спустя два года - первым заместителем губернатора ХМАО Александра Филипенко. Однако на этом посту он пробыл лишь около полугода: весной 1994 года Собянин был избран председателем окружной думы. В 1996 году он по должности стал членом Совета Федерации, в котором (как один немногих юристов) возглавлял комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам.
В качестве сенатора Собянин имел прямое отношение к известному "делу Скуратова" - позиция главы профильного комитета имела существенное значение для решения этого вопроса. Он позиционировал себя как "законник", который не выступал с политизированными заявлениями. Когда соотношение сил в федеральной элите окончательно определилось, то сенаторы проголосовали за отставку оппозиционного генпрокурора. По сообщениям прессы, немалую роль в том, что это решение состоялось, сыграл Собянин.
В 2000 году Собянин стал первым заместителем полпреда президента в Уральском федеральном округе. Это назначение формально могло рассматриваться как понижение, но только на первый взгляд. Дело в том, что Совет Федерации был обречен на коренную реорганизацию: его должны были покинуть губернаторы и главы региональных парламентов. Но еще важнее было другое: пост в президентских структурах должен был стать для него "плацдармом" для участия в губернаторской избирательной кампании в Тюменской области.
К тому времени отношения между администрациями Севера (двух автономных округов) и Юга области осложнились до предела. Лидеры ХМАО и ЯНАО искали кандидата, который сможет победить на выборах тогдашнего тюменского губернатора Леонида Рокецкого. Их поддерживало большинство нефтяных компаний, работающих в регионе, исключая ТНК, которая делала ставку на Рокецкого, возглавлявшего совет директоров этой компании. Так, доверенными лицами Собянина были гендиректор "Сургутнефтегаза" Владимир Богданов, глава "Сургутгазпрома" Юрий Важенин, а также тогдашний депутат Госдумы, а ныне и.о. президента "Сибнефти" Александр Рязанов. Обратим внимание на то, что ряд СМИ прямо связывают и назначение Собянина главой администрации президента, в частности, с фактором "Сургутнефтегаза". Впрочем, другие считают, что в настоящее время расклад сил 2000-2001 годов существенно устарел, и новый руководитель администрации президента "ближе" к "Роснефти" (что, в свою очередь, противоречит версии о "равноудаленности" Собянина).
Консолидированная поддержка северной элиты и успешно проведенная избирательная кампания позволили Собянину одержать убедительную победу уже в первом туре выборов. Новый губернатор перевел отношения между Севером и Югом из конфликтного в диалоговый режим (в том числе в рамках новосозданного Совета губернаторов с участием глав всех трех субъектов Федерации). При этом, в отличие от других регионов, не пострадали интересы бизнес-структуры, поддерживавшей проигравшего кандидата. Напротив, уже летом 2001 года в ТНК сменился председатель совета директоров: им стал Собянин. Отметим, что офис компании был при нем зарегистрирован в Тюмени, что, по данным местных экономистов, принесло в областной бюджет 14 млрд руб.
Отказ от жестких конфликтов с региональной политической и экономической элитой привел к тому, что переутверждение Собянина в качестве губернатора в начале 2005 года (по новому закону, предусматривающему отказ от прямых выборов глав регионов) прошло без особых проблем. Свою роль сыграл и успешный аппаратный маневр: вопрос о доверии Собянин поставил перед президентом за год до истечения срока своих полномочий. Так что даже если какие-либо влиятельные силы в регионе и хотели бы пролоббировать другого кандидата, они были поставлены перед фактом президентского решения. Голосование в местной думе прошло триумфально: за - 24, против - 1.
Кадровая политика
Заняв пост губернатора, Собянин стал формировать свою команду из местных кадров, включая в нее представителей различных составляющих "матрешечного" региона. Обращает на себя внимание отсутствие в ней как "варягов" из других регионов, так и прямых представителей крупных бизнес-структур.
Так, первыми вице-губернаторами стали Владимир Васильев (знаковая фигура "южной" элиты, гендиректор Тюменского комбината хлебопродуктов) и Павел Митрофанов, ране возглавлявший Советский район ХМАО. Впрочем, в 2005 году Митрофанов покинул госслужбу, став президентом компании "Бурнефтегаз".
Администрация ХМАО при Собянине стала своего рода "кадровым резервом" для областного руководства. В 2004 году в Тюмень переехали два управленца - первый вице-губернатор Олег Чемезов и "простой" вице-губернатор Сергей Сарычев. Чемезов был первым замом Филипенко по вопросам экономики и финансов (впрочем, в Тюмени он не слишком задержался, став весной 2005 года вице-президентом компании ТНК-ВР). Сарычев сделал более сложную карьеру: он работал в администрации Рокецкого председателем комитета по делам молодежи, а затем вице-губернатором. В год прихода Собянина перешел из области в округ, став заместителем Филипенко по организационным вопросам. После того, как Чемезов покинул областную администрацию, его функции стал выполнять (правда, в ранге "простого" зама) Сергей Дегтярь, бывший ранее зампредом бюджетной комиссии думы ХМАО. Отметим также, что еще один заместитель губернатора (и его преемник), Владимир Якушев, некоторое время руководил Ханты-Мансийским банком. Вице-губернатор и представитель региона в Москве Владимир Горюнов ранее возглавлял представительство ХМАО в столице.
Заместитель губернатора и директор департамента имущественных отношений Евгений Кулешов до перехода на госслужбу был топ-менеджером группы компаний "Лекс", которая работает как на севере региона, так и в Тюмени, занимаясь консалтинговой и юридической деятельностью. В настоящее время гендиректором "Лекс" является Джавид Дамиров, в первой половине 90-х годов занимавший пост заместителя прокурора ХМАО.
Ямало-Ненецкий округ в администрации представлял Андрей Артюхов, в прошлом председатель окружной думы и коллега Собянина по Совету Федерации. Однако он недолго был вице-губернатором: в 2002 году облдума делегировала Артюхова в Совет Федерации.
Вопрос о последствиях массового прихода управленцев из ХМАО в администрацию области носит дискуссионный характер в связи с априори непростыми отношениями между двумя центрами влияния "матрешечного" субъекта Федерации. По одной версии, речь идет об усилении роли "северных элит" в жизни региона, что выгодно руководству ХМАО. По другой, переехавшие в Тюмень менеджеры начинают действовать в соответствие с интересами области, что как раз было в интересах губернатора Собянина, проделавшего в 2001 году аналогичный путь. Видимо, именно вторая версия ближе к реальности.
В то же время "юг" области в администрации представляют заместитель губернатора по строительству Борис Петренко (работавший еще в соответствующем отделе обкома КПСС), заместитель по финансам Татьяна Крупина (занимала ключевые посты в администрации области при всех губернаторах), заместитель по "социалке" Наталья Шевчик (в прошлом вице-мэр Тюмени). Кроме того, администрацию области в Совете Федерации представляет Степан Киричук, ранее бывший мэром Тюмени - впрочем, для него это вариант почетной отставки.
Назовем еще двух высокопоставленных чиновников администрации Собянина, которые незадолго до его перехода в Москву получили повышение по службе. Это Анастасия Ракова, юрист, работавшая под началом Собянина еще в правовом управлении думы ХМАО. После его избрания губернатором Ракова стала его первым помощником, а в нынешнем году была назначена руководителем аппарата главы областной администрации. Ее называют одним из соавторов федерального законодательства о разграничении полномочий регионов, которое разрабатывалось, в частности, соответствующей рабочей группой Госсовета во главе с Собяниным (см. ниже).
Еще один тюменский юрист, Владимир Ульянов, долгое время работал в прокуратуре, в начале 90-х годов делал политическую карьеру, возглавлял тюменский облсовет. После ликвидации "советской" системы возглавлял Центр стратегии регионального развития Тюменской области. В 2003 году пришел в администрацию Собянина в качестве начальника главного правового управления. Спустя два года стал главным федеральным инспектором по Тюменской области.
Есть основания полагать, что при Собянине вряд ли ожидается серьезная кадровая экспансия тюменцев в Кремль - его сотрудники хорошо "вписались" в тюменскую систему управления, но в столице они могут быть не востребованы. Наблюдатели считают, что из перечисленных выше персон в Москву может переехать лишь Ракова.
"Локомотив реформ"
Для того чтобы выделиться на фоне своих коллег, глава региона в современной России должен реализовывать проекты, на которые обратили бы внимание на федеральном уровне. Для Александра Хлопонина, к примеру, это ликвидация "матрешечного" характера региона и глобальные планы по обустройству Сибири и Дальнего Востока в целом. В Тюменской области объединительный проект было реализовать куда сложнее - поэтому ставка была иной. В бытность Собянина тюменским губернатором регион позиционировался как лидер по проведению реформ в таких сферах как ЖКХ, здравоохранение, образование.
Действительно, в сфере ЖКХ была проведена работа по ликвидации посредников, электролинии, теплосети и трансформаторные станции были переданы энергетикам. Средства на оплату коммунальных услуг гражданам, имеющим право на льготы, стали начисляться на квартал вперед на персонифицированные социальные счета. Таким образом, удалось повысить инвестиционную привлекательность отрасли, в которую из внебюджетных источников в 2004 году было вложено 1 млрд руб. В свой актив областная администрация может записать и снижение аварийности в сфере ЖКХ. "Сейчас жилищно-коммунальное хозяйство региона имеет положительный финансовый баланс, предоставляет услуги по рыночным тарифам. К тому же нам удалось избежать скачкообразного повышения цен на тарифы - в прошлом году динамика их повышения была самой низкой по России", - заявил Собянин незадолго до переезда в Москву.
С 2005 года в Тюменской области реализуется принцип одноканального финансирования медицинской помощи, оказываемой в рамках территориальной программы государственных гарантий. Медицинские организации финансируются за счет средств обязательного медицинского страхования по всем статьям расходам за исключением оплаты коммунальных расходов и капитального ремонта. Это позволило стабилизировать финансовое положение организаций здравоохранения, проводить единую тарифную политику в систему обязательного медицинского страхования, а также обеспечить рациональное использование кадровых и материально-технических ресурсов и повысить заработную плату работникам здравоохранения. В практику был введен лист учета оказанных медицинских услуг по конечному результату. Заполняя этот лист, пациент дает оценку оказанным ему медицинским услугам. По итогам таких "оценочных" листов проводится внутриведомственная экспертиза качественной медицинской помощи, оказываемой в том или ином учреждении. По словам Собянина, в Тюменской области сегодня каждый пациент сам выбирает ту поликлинику или больницу, которая ему нравится. Без подписи счета пациентом страховая компания не принимает оплату.
В сфере образования в области были ликвидированы шестидневная учебная неделя и учеба в две смены - за счет ликвидации "региональных" предметов, которые составляли около 20% нагрузки школьников. Год назад все школы Тюмени были переведены на нормативное финансирование, то есть деньги пошли конкретно за учеников и стали приходить в школу, не исходя из сметы расходов и штата. Переведена на другую систему оплата труда и внутри школы. Так, учитель стал получать деньги от количества учащихся в классе. В этом году 18% от дополнительного дохода учителя получили уже не за счет бюджета, а за счет оптимизации внутреннего расписания, уменьшения ненужных затрат. Отметим, что средняя заработная плата педагогов в Тюменской области - 6-8 тысяч рублей, работники здравоохранения получают от 9 до 15 тысяч рублей в зависимости от квалификации: весьма неплохой результат по сравнению с общероссийскими показателями.
Таким образом, Собянин предложил федеральному центру модели реализации наиболее болезненных социальных реформ без негативных социальных последствий, которые являются наиболее существенными рисками, объективно носящими политический характер. Возможно, что роль Тюменской области как одного из "локомотивов реформ" сыграла свою роль в новом назначении ее губернатора.
Дела федеральные и региональные
Тюменский губернатор оказался одним из немногих нынешних глав регионов, который имел определенное влияние на федеральном уровне - как один из наиболее активных членов Госсовета, руководитель рабочей группы по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти. Отметим, что еще один губернатор, переехавший не так давно в Москву с повышением, Юрий Трутнев, ранее также руководил рабочей группой Госсовета - по вопросам промышленной политики (таким образом, активное участие в работе "губернаторского клуба" может быть одним из факторов, содействующих карьере в федеральных органах власти).
В этом качестве Собянин, наряду с Дмитрием Козаком, был одним из разработчиков реформы, связанной с разграничением полномочий между различными властными структурами, в том числе и в рамках так называемых "матрешечных" субъектов Федерации, к которым относится и Тюменская область. Согласно новому законодательству, Тюмень получила право формирования консолидированного бюджета области, включая и автономные округа. Таким образом, стимулировался процесс полной интеграции округов в состав области, как это произошло в Перми и Красноярске. Тем более, что процесс объединения регионов вызывает сугубо позитивную реакцию Кремля.
Надо сказать, что все это вызвало неприятие со стороны "северных" элит, которые и помогли Собянину прийти к руководству регионом. В такой ситуации губернатор повел себя весьма осторожно. В феврале-марте 2004 года он и губернатор ЯНАО Юрий Неелов подписали протоколы о намерениях, согласно которым оба субъекта Федерации готовы вести переговоры как об экономической интеграции, так и об административно-политическом объединении. В свою очередь, администрация области обещала сохранить в 2005 году всей действующие в ЯНАО северные льготы и надбавки.
Однако отношения между областью и ХМАО оказались значительно сложнее - руководство округа настроено куда более жестко и не собирается расставаться со своими правами. Вспомним, кстати, что Собянин некоторое время был заместителем губернатора Филипенко, который значительно дольше занимает свой пост. Немаловажны также и экономические ресурсы югорского региона, которые позволяют элите ХМАО считать, что если объединение и возможно, то под руководством ее округа, а не куда более бедного "аграрного" Юга.
В этой ситуации Собянин не пошел на обострение противоречий, которые угрожали дестабилизацией политической ситуации в регионе. Он помнил опыт Рокецкого, которому конфликт стоил губернаторства. В результате в июле 2004 года был подписан компромиссный договор о разграничении полномочий между всеми тремя составляющими тюменской "матрешки". Округа по этому договору сохраняли свои полномочия, в их бюджетах оставались все доходы от налогов, которые собираются на их территории. Более того, область оставила ЯНАО и ХМАО доходы от федеральных налогов. Срок действия договора истекает 31 декабря 2010 года, причем документ может быть пролонгирован на пять лет: тем самым, элитам давалось понять, что в среднесрочной перспективе статус-кво в регионе сохранится.
Таким образом, параметры договора в большей степени устраивали Север. Впрочем, и Юг кое-что получил взамен. Во-первых, в областной бюджет перешли "положенные" регионам 5% НДПИ, хотя наблюдатели расценивали этот шаг противоречиво - ведь с 2006 года правительство намеревалось провести полную централизацию этого налога. Однако при подготовке закона о федеральном бюджете на будущий год тюменцам удалось отстоять право на сохранение 5% этого налога в областном бюджете (по словам представляющего регион в Госдуме Геннадия Райкова, эти проценты составляют половину тюменского бюджета). Более того, по мнению Райкова, "отстоять эту цифру" удастся до 2010 года: видимо, после назначения Собянина на один из наиболее значимых постов в государстве, вероятность этого увеличивается.
Во-вторых, в областной бюджет перешел налог на прибыль в размере 29,5% для финансирования общеобластных программ, которым Собянин придавал особое значение. "Речь в договоре идет о большой комплексной программе интеграции, которая будет не на бумаге реализовываться, а в жизни. Почему? Потому что в рамках областного бюджета создается специальная статья с достаточно большими финансовыми ресурсами, которые смогут обеспечить целую серию областных программ", - заявил Собянин после подписания документа.
Очевидно, что тюменский губернатор получил в свое распоряжение возможность для того, чтобы постепенно увеличивать свое влияние на регионы. Но пользоваться этим инструментом придется уже его преемнику.
Преемник Собянина
Новому руководителю администрации президента уже удалось одержать первую аппаратную победу - его преемником на посту губернатора Тюменской области стал кандидат, предложенный им самим: 37-летний Владимир Якушев, самый молодой глава региона в России.
Когда в начале нынешнего года проходило переутверждение Неелова на посту губернатора ЯНАО, мало кто обратил внимание на его спарринг-партнера (напомним, что по действующему законодательству полпред президента предлагает своему шефу двух кандидатов на пост губернатора). А им был Владимир Якушев, занимавший тогда пост вице-губернатора Тюменской области и курировавший финансово-экономический блок, вопросы местного самоуправления и работы с областной думой. Ранее Якушев долгое время работал в Запсибкомбанке, на губернаторских выборах 2001 года был доверенным лицом Собянина, что неудивительно: у банка сложились непростые отношения со структурами, близкими к Рокецкому. Весной нынешнего года Якушев стал мэром Тюмени - как протеже Собянина, несмотря на то, что ранее в городских органах власти он не работал и вообще считается представителем Севера. Таким образом, преемником Собянина стал "северянин", что устраивает элиты автономных округов. Похоже, также, что роль спарринг-партнера при определении кандидатуры губернатора не является столь формальной, как это может показаться: видимо, речь идет о формировании кремлевского кадрового резерва для продвижения впоследствии на более высокие должности.
В свою очередь, мэром Тюмени должен стать Сергей Сметанюк, недолговременный и.о. губернатора после отъезда Собянина в Москву. Сметанюк считается протеже полпреда президента в Уральском федеральном округе Петра Латышева. В отличие от Якушева, он много лет проработал в Тюмени: вначале в комсомольских органах, затем заместителем главы администрации одного из районов города. В 1996-2000 годах он занимал пост председателя городской думы, после чего перешел в аппарат полпреда на должность главного федерального инспектора по Тюменской области. Заместителем Собянина он стал в нынешнем году, после избрания Якушева мэром Тюмени.
Таким образом, в управлении Тюменской областью проводится принцип преемственности и компромисса, где учтены интересы и Собянина, и Латышева. Впрочем, неясно, насколько такая идиллия будет продолжаться и дальше. С одной стороны, тюменская и "окружные" элиты весьма позитивно восприняли приход в Кремль их представителя. С другой, многое будет зависеть от того, насколько активно новый глава администрации будет лоббировать идею интеграции округов в состав области по красноярскому образцу. Более вероятно, что он, как и раньше, будет осторожен в этом вопросе.
|
