|
Проще снести, чем укреплять
Еще в декабре 1999 года, будучи в ранге премьер-министра и в странном неофициальном звании ельцинского "преемника", Владимир Путин сказал загадочные слова: "Главная опасность для прав и свобод человека, демократии в целом исходит от исполнительной власти". В самих-то этих словах ничего загадочного нет - обычное вселиберальное "общее место". Но в устах главы этой самой власти они звучали, мягко говоря, необычно. Не то человек недвусмысленно намекал, что правам, свободам и демократии в ближайшее время худо придется, не то (все-таки готовился тогда стать гарантом Конституции) давал косвенное обещание исполнительную власть приструнить.
В следующие полтора года сбывалось, скорее, первое предположение: новый президент начал с небывалого укрепления исполнительной власти, с централизации, с жесткого давления на "олигархов" и строптивые средства массовой информации. Причем использовал для этого давления все возможности той самой исполнительной власти, об опасности которой для демократии предупреждал. Либеральная общественность приуныла, ей уже виделся страшный призрак авторитарного, полицейского государства - всевластие чиновничества, безгласное общество, задыхающийся в бюрократических оковах бизнес.
Призрак этот призраком пока и остается - и не материализуется по-настоящему, но и не рассеивается бесследно. Путин же, укрепив исполнительную власть и приподняв, насколько было можно своим высоким рейтингом ее катастрофически упавший в эпоху Ельцина авторитет, готовится, похоже, круто с ней разобраться. Похоже, в процессе президентства Путин испытал сильное сомнение в исправности инструмента, при помощи которого он собрался модернизировать Россию. Да и не только сомнение - раздражение.
Именно раздражение сквозит в тех абзацах послания президента Федеральному собранию, где речь идет о чиновничестве. Сказав во первых строках об экономических успехах страны в прошедшем году, Путин тут же с досадой вспоминает: "Российские предприниматели все еще с осторожностью вкладывают деньги в экономику своей собственной страны. А чиновники продолжают, к сожалению, "давить" бизнес, сдерживая деловую инициативу и активность". Путин и дальше говорит, не скрывая раздражения: "Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом годами не меняется. Это отмечалось уже сотни раз, но дело практически не движется". И наконец, совсем уж убийственно - звучит, как настоящий приговор: "Я убежден, виной сложившемуся положению дел является не только сопротивление реформам со стороны чиновничьего аппарата, хотя и таких примеров много. Дело в самой системе работы и законодательных, и исполнительных органов власти. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях - просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой статусной ренты, говоря прямо - взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества, для государства".
Вот где "аукнулась" загадочная позапрошлогодняя фраза.
Круговорот денег и власти
Вполне может быть, что прагматику и державнику Путину не столько общество (права, свободы и вообще демократию) жаль, сколько именно государство (его эффективность, экономическую мощь, международный авторитет) - но это уже и не важно. Важно, что он действительно, кажется, готов воевать с российской бюрократией, которая уже стала обходиться стране слишком дорого.
О государственном рэкете, о вездесущей чиновничьей коррупции рассказывать здесь не будем - об этом уже написаны километры разоблачительных журнальных и газетных статей, научных исследований и уголовных расследований, тонны отчетов всевозможных ревизионных комиссий и пухлые тома указов, постановлений и решений самых высоких инстанций. Любой предприниматель может рассказать множество душераздирающих историй о своих встречах с "интересными людьми" - разрешающими, регистрирующими и проверяющими чиновниками (и назвать цену каждой такой встречи). Да и обычный гражданин, коли нужда заставляет его идти в государственное учреждение, уже привык соображать прежде всего прочего: сколько надо дать?
Причины коррупции давно известны, понятен и механизм, при помощи которого коррупция разрушает общество и государство, если вовремя не разорвать создаваемый ею порочный круг. Вот что пишет по этому поводу Леонид Поляков - проректор Московской высшей школы социальных и экономических наук: "Через коррупцию осуществляется двойная экспроприация гражданского общества чиновничеством. Экономическая - поскольку чиновники, занимаясь государственным рэкетом, обирают предпринимателей и граждан, превращая их прибыль из производительной (в виде налогов, инвестиций, потребления, стимулирующего отечественное производство) в омертвленный (утаенный и вывезенный из страны) капитал. Политическая - поскольку чиновники совместно с подкупающей их "предпринимательской" элитой превращают выборы как основу демократии в аукцион по распродаже, так сказать, "лицензий" на самый популярный промысел превращения власти в деньги, а денег - во власть".
Вот этот хорошо наладившийся в России при Ельцине и очень удобный для участников процесса круговорот денег и власти и должна нарушить предлагаемая Путиным административная реформа.
От канцлера до протоколиста
С одной стороны, можно кричать "ура!", а с другой - как оглянешься на историю государства Российского, так здорово призадумаешься. Ведь именно автору "Истории государства Российского" Николаю Михайловичу Карамзину принадлежит самый короткий пресс-релиз относительно внутреннего положения великой державы на рубеже ХVIII-XIX веков. Когда его спросили за границей, как дела на родине, он сказал одно лишь слово: "Воруют". Другой наш классик, Александр Сергеевич Пушкин, тоже был чрезвычайно краток, характеризуя блестящую эпоху Екатерины II: "От канцлера до последнего протоколиста все крало и все было продажно".
И потому всякий российский император начинал свою деятельность с административной реформы, с попытки хоть как-то упорядочить ту самую "исполнительную власть" (собственно, других "ветвей" в императорской России и не было).
Павел I, Александр I, Николай I, Александры II и III издали множество рескриптов с удивительно однообразными названиями типа "О сокращении числа чиновников по министерствам, чтобы не было сверх штата и лишних" (1812). Натурально, любой министр тут же бросался убеждать верховную власть, что для его министерства по причине сложности и важности задач нужно сделать исключение, и таковое делалось. Николай I - далеко не самый либеральный из российских самодержцев, причем старавшийся лично вникать в мельчайшие подробности любого дела,- как-то раз в минуту откровенности сказал с досадой: "Россией управляют 25 тысяч столоначальников".
Здесь надо сказать, что Россия всегда страдала от стремления высшей власти мелочно регламентировать всю жизнь подданных. Потому что централизация в такой огромной стране неизбежно ведет к формализации процесса управления и огромный чиновничий аппарат на местах занимается, в сущности, не исполнением распоряжений центральной власти (кстати, они бывают иногда, по незнанию местных условий, фантастическими и неисполнимыми), а бумаготворчеством - рапортованием об исполнении, что проконтролировать практически невозможно.
Реальная власть действительно присваивается "столоначальниками" и оборачивается их бесконтрольным и корыстным произволом. Историк Л.Писарькова пишет о тех временах: "Видимость порядка и казенного благополучия создавали четко разработанные схемы прохождения бумаг внутри каждого учреждения. Входящая бумага, с момента получения дежурным и до отправки рассыльным по назначению, проходила в земском суде 26 инстанций, в департаменте министерства - 34, а в губернском правлении - 54. И каждая могла стать источником неправедных доходов! К оформлению бумаг и соблюдению делопроизводственных формальностей предъявлялись самые жесткие требования". "При малейшей ошибке в бумаге, при неровности строки, бледности чернил или другой неудаче бумага беспощадно браковалась и вновь переписывалась",- вспоминал современник.
(Что-то слышится родное, не правда ли? Вот для сравнения нынешний мемуар, рассказ главы одной аудиторской фирмы: "Если вы придете в регистрационную палату, то никакой системы в развешенных объявлениях не найдете и столкнетесь с массой трудностей. Можно преодолевать их самому, а можно обратиться в юридическую фирму, которая все за вас сделает. Эти фирмы заинтересованы в том, чтобы оставить весь объем работы себе. В Америке, если вы заявляете, что создаете предприятие, вам сразу же выдадут уже готовый пакет документов. У нас предприниматели вынуждены записываться ночью, чтобы прийти и выяснить какой-нибудь вопрос. Если вы пытаетесь действовать самостоятельно, вам обязательно возвратят все, найдя хотя бы одну не так оформленную бумагу. Так будет и во второй, и в третий раз".)
Так что коррупция, разумеется, процветала и в царской России. И с ней, разумеется, тоже боролись. Причем особенно жестко в преддверии великих реформ Александра II (и тогда было, значит, понятно, что с коррумпированным чиновничеством никакие реформы не пойдут).
Вот как описывает это Писарькова: "В ходе ревизий губернских учреждений открылись столь многочисленные нарушения законности, что при отстранении от службы только "наиболее виноватых и вредных должностных лиц" большинство мест оставались вакантными. А.Г.Казначеев, ревизовавший в 1858 году состояние крестьянских дел в ряде губерний, признал необходимым отстранить от должности также окружных начальников, волостных голов, сельских старост, сборщиков податей и "в особенности писарей". В результате "три четверти мест могли остаться вакантными". Еще печальнее для чиновников кончались ревизии палат государственных имуществ, которые проводил граф М.Н.Муравьев, назначенный в 1857 году министром государственных имуществ. "Были такие палаты, в которых министр весь состав присутствия изгонял вон и, заперев двери присутствия и положивши ключ в свой карман, объявлял, что палата закрыта до сформирования нового для нее состава".
Опыт Михаила Николаевича Муравьева - кстати, того самого, сначала декабриста, а потом "вешателя" - в сущности, повторили после Второй мировой войны союзнические администрации в Германии и Японии. В побежденной Германии чиновничество, оставшееся после Третьего рейха, сразу же пустилось во все тяжкие - стало разворовывать гуманитарную помощь, а также инвестиции, приходившие в западную зону оккупации по плану Маршалла. Так вот, союзникам пришлось провести около 100 тысяч судебных процессов над проворовавшимися чиновниками и ввести суровую систему запретов (провинившиеся не имели права больше занимать государственные должности), чтобы сбить эту волну коррупции. Еще круче поступил в Японии генерал Макартур - он трижды (!) сменил личный состав японской полиции, и только после этого можно было начинать борьбу с коррупцией.
Это, в сущности, традиционный путь любого реформатора - и при Ленине с бюрократизмом боролись посредством чисток (и все равно численность госаппарата с 1917-го по 1928-й увеличилась с одного миллиона до четырех, при этом его эффективность падала), и Сталин тоже однажды выдвинул лозунг "Кадры решают все" (и перманентно истреблял хоть что-то "решившие" кадры). Однако чистка в любом ее виде - это путь не только чреватый дестабилизацией общества, но и чрезвычайно затратный. Ну сами подумайте: способна ли сейчас Россия три раза сменить личный состав своей милиции или по примеру графа Муравьева позакрывать двери всех (а надо именно всех) "присутствий" до нового набора?
Еще один протоптанный путь обуздания коррупции - своеобразная "перекупка" чиновников государством. В России чиновники были традиционны бедны, по поводу чего первый директор Царскосельского лицея, учитель Пушкина В.Ф.Малиновский однажды сказал: "Правительство искушает честность, оставляя ее в бедности". Теоретически чиновник, получающий высокую зарплату, должен быть менее уязвим для всевозможных "искушений", обязан дорожить своим местом и т.д. Но этим путем идут, как правило, богатые, экономически развитые страны (не забывая при этом ужесточать элементарную уголовную ответственность за взяточничество), а России и нынешнее государство, где официальная зарплата министра составляет несколько сотен долларов в месяц, едва под силу.
Так что выбор вариантов остается небольшой, и на повестку дня встает, в сущности, даже более радикальный, чем вышеописанные два. А именно: по возможности сузить чрезвычайно широкое в России поле деятельности для чиновника, ограничить сферу его влияния.
Если верить посланию президента Федеральному собранию, то администрация склоняется именно к таким решениям. Президент, в частности, говорил: "Мы должны начать подготовку к административной реформе, и в первую очередь правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти".
Между прочим, со структурой и штатами уже пробовали: "Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали правительство и его органы ни более компактными, ни более эффективными. Достаточно сказать, что вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время".
Каков правитель, таковы и служащие
Потому и в самом деле ничего не остается, как только лишить чиновничество наиболее лакомых для него кормушек. Из послания: " Речь идет (...) прежде всего, о чрезмерной на сегодняшний день обязательной сертификации продукции, о разного рода разрешениях, регистрациях, аккредитациях, иных нормах и правилах, не предусмотренных в законах, но настойчиво вводимых всякого рода инструкциями".
Лицензирование и сертификация - вот настоящая золотая жила для российской бюрократии, и на этих "приисках" она готова работать сверхурочно. Недаром в странах ЕС сертифицируется всего 15% рынка, а у нас - все 70%!
А что такое эта самая загадочная "сертификация"? Это, чтоб вы знали, очень просто. Вот как рассказывает об этом процессе анонимная предпринимательница: "Я хорошо узнала, что такое сертификация товаров, занимаясь торговлей дорогой одеждой из области высокой моды. Мне предлагали предоставить для сертификации по три изделия каждого вида. Так как все изделия очень дорогие, цена трех может доходить до половины стоимости контракта. Чтобы от таких требований избавиться, нужно заплатить. По сути, все это носит такой издевательский характер только для того, чтобы люди платили. И в конце концов все приспосабливаются. Так между собой и говорят: "А ты где делаешь сертификат?"
По оценкам самих предпринимателей, этот негласный "налог" составляет от 5% до 30% оборота - тот самый "омертвленный капитал". Так что, если Путину удастся административная реформа, которую он задумал, бизнесу действительно станет легче.
Но вот удастся ли? В энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона еще в начале XX века про бюрократию писали так: "Побороть Б. крайне трудно. Новые учреждения, если только они вводятся в жизнь под покровом Б., немедленно проникаются ее духом".
Это, в сущности, беда всех российских реформ - хоть при Александре II, хоть при Путине: проводит их та же бюрократия. И можно сразу же сказать: сопротивление антибюрократической реформе со стороны чиновничества будет свирепое. Что же касается бизнеса, то тут Путин, скорее, найдет союзников пусть при пассивной, но поддержке общества. Бизнес изменился по сравнению с началом и серединой 90-х, сегодня трудно отыскать крупного бизнесмена, который не говорил бы, что он хочет работать честно и честно платить налоги честному государству.
Так, в прошлогоднем интервью "Профилю" гендиректор ОАО "Объединенные машиностроительные заводы" Каха Бендукидзе заявил: "Бизнесмены должны чувствовать себя не только богатыми, но и честными". А коснувшись проблемы отношений бизнеса и власти, Бендукидзе сказал: "Мне кажется, проблема состоит в том, что у власти нет представления о том, что такое бизнес, как он живет, какими мотивами руководствуется".
Цитируемое интервью состоялось вскоре после избрания Путина президентом. Так что теперешние его антибюрократические инициативы можно рассматривать как улавливание и процессуальное оформление идей, давно озвученных представителями крупного бизнеса.
Но оформление оформлением, а чтобы дошло до дела, нужно еще что-то кроме законов и обращений - пусть это даже обращение президента к парламенту. Как сформулировал президент Альфа-банка Петр Авен в прошлогоднем интервью "Коммерсанту": "Я не верю в проповеди. И в популярную ныне идею принятия "кодексов поведения" - бизнеса или власти. Кодексами, проповедями и заклинаниями ничего не исправить. Единственное действенное средство - личный пример верховной власти. Свято соблюдающей заданный ей самой моральный стандарт. И карающей за его нарушение".
Как сказано в Библии: "Каков правитель народа, таковы и служащие при нем".
|
