|
«Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов, и нам предстоит разобраться, кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности. К 2010 г., когда будут разработаны какие-то технические регламенты, наши конкуренты со своими стандартами будут на Луне».
Михаил Фрадков
Из выступления на заседании Правительства РФ 13 апреля 2006 г. по вопросу исполнения закона «О техническом регулировании».
В пучину по заокеанскому гранту
Классик, когда-то указавший на две беды России, был не совсем прав. На самом деле у России беда одна, а уж плохие дороги и прочие напасти являются её порождением.
Развалу российской экономики во многом способствовало принятие соответствующих федеральных законов. Такая законодательная «поддержка» осуществлялась как директивно, нормами прямого действия, так и благодаря противоречивости различных правовых и нормативных актов, которые зачастую противоречили и Конституции РФ.
Правовым нигилизмом и некомпетентностью отдельных чиновников и депутатов нередко пользовались и пользуются определенные бизнес-структуры, наши и зарубежные, и их лоббисты. Примеров тому множество. Вспомним хотя бы законы о приватизации, разделе продукции, природных ресурсах, товарных рынках… Или вот Налоговый кодекс, в котором вопреки его же нормам регламентируется многократное изъятие одних и тех же налогов, что привело к сокрытию почти половины налогооблагаемой базы, а сам кодекс оказался барьером на путях качественных изменений в экономике страны и роста ВВП (см. «Как реформировать налогообложение». – «Промышленные ведомости»
№ 8, август 2005 г.).
Ещё один пример – законы о реформе электроэнергетики, направленной на новый передел собственности, и в результате которой развалится уже электроснабжение страны. Для этого в самих законах о реформе были нарушены с десяток статей Конституции РФ, Гражданский кодекс, антимонопольное законодательство (см. «Антигосударственный переворот в РАО «ЕЭС России». Как его ликвидировать». – «Промышленные ведомости» № 14, сентябрь 2004 г.).
Последним гвоздём в крышке гроба российской экономики может оказаться Федеральный закон «О техническом регулировании» (далее – ФЗ), спешно принятый в 2002 г. Декларировавшаяся при этом цель была благой: защитить потребительский рынок от опасной продукции и освободить товаропроизводителя от излишнего регламентирования его деятельности. Но, весьма вероятно, что ко времени вступления нашей страны в ВТО экономика России окажется без собственной нормативно-технической базы, и её окончательно придушат своими стандартами другие страны, члены ВТО. Для такого предположения имеются веские основания.
Концепция ФЗ, и, видимо, сам закон были разработаны в 2002 году за деньги (грант) Агентства США по международному развитию (USAID). Это американская правительственная организация, реализующая различные программы Правительства США более чем в 100 странах мира. Согласно информации на интернет-сайте USAID, в России её бюджет в 2002 г. составил почти 39,65 млрд. долларов, из которых на реформу экономической политики потратили 5,693 млрд. долларов.
Сумма, выделенная из этих средств на реформу в России технического регулирования, тщательно скрывается. Но, исходя из «расценок» за написание и лоббирование принятия законов, а также из числа грантов, выданных в 2002 г. на реформу экономической политики, можно предположить, что сумма составила никак не меньше 100 млн. долларов. Это сущий пустяк в сравнении с той громадной выгодой, которую получат западные компании от устранения российских конкурентов на товарных рынках.
Грант Агентства МОНФ № 016/4-03 от 1 апреля 2002 г. через Московский общественный научный фонд получила некоммерческая организация «Информационно-аналитический Центр «Тезаурус-маркетинг». Судя по названию, Центр должен был бы заниматься лингвистическими исследованиями и систематизацией терминологии в области торговли.
Однако, на самом деле, это консалтинговая фирма, оказывающая услуги по рекламе и связям с общественностью, консультации по маркетингу и т.п. Иначе говоря, она по роду своей деятельности не имеет никакого абсолютно отношения ни к разработке нормативно-технической документации, ни к стандартизации. Впрочем, кто платит деньги, тот не только заказывает музыку, но и выбирает тех, кто её исполнит в нужной заказчику тональности.
Как следует из отчёта грантополучателя, проект выполняли в основном всего 6 человек вместе с руководителем упомянутого Центра Александром Рубцовым, кандидатом философских наук, специалистом по социокультурной прогностике, либералом по убеждениям.
Работа выполнялась с 1 апреля по 30 сентября 2002 г. Судя по отчёту, сделано было за эти полгода очень много. Из обобщающих выводов в разделе «Аналитика» следует, что проанализирована вся российская база нормативно-технической документации, а это около 170 000 многостраничных документов во всех отраслях экономики и техники, а также метрологии. В их числе свыше 25 000 стандартов.
На основании обобщающих выводов были разработаны концепция и, по всей видимости, сам проект закона «О техническом регулировании». Кроме того, разработано 20 (!) проектов технических регламентов по безопасности во многих отраслях промышленности: доменного производства, эксплуатации нефтебаз, маслосыродельной отрасли, холодной обработки металлов, производства глинозёма, алюминия, магния, хлора, пива, вина, полимерных материалов и др. Поэтому уже даже при поверхностном взгляде на эти материалы производительность труда столь малочисленной группы просто ошеломляет. И сильно настораживает. Замечу, за 3,5 года, прошедших со времени принятия ФЗ, в стране разработан и принят всего лишь один (!) техрегламент.
Но помимо основной работы члены группы вели в это же время громадную пропаганду своих намерений: организовывали конференции и семинары, опубликовали около 20 статей и даже написали книгу. Их отчёт одобрило четверо официальных лиц, в том числе два депутата Госдумы, хотя все они прежде тоже никогда не занимались стандартизацией и разработкой нормативно-технической документации.
Но, изучив отчет, видимо быстро освоили проблему. После чего один, а точнее одна, из написавших отзыв - по специальности физиолог - даже возглавила штаб реформы - департамент технического регулирования и метрологии Минпромэнерго. Причем авторы двух отзывов, включая упомянутую даму, стали соавторами ФЗ. Таким образом, они, пополнив свои знания, похвалили материалы, переданные им и легшие в основу ими же разработанного законопроекта, а тем самым официально одобрили и сам закон, принятый к тому времени Госдумой уже в двух чтениях.
Однако, вчитываясь в содержимое упомянутого отчёта и ФЗ, приходишь к выводу, что у авторов этих документов не всё в порядке с логикой, и, кроме того, они весьма далеки от понимания современной идеологии и практики стандартизации. Подобного закона, который провоцировал бы недобросовестную конкуренцию, производство опасной продукции и строительство опасных объектов, регламентировал незащищённость потребителя, стагнацию экономики и уход из неё государства, а также внедрял многие прочие, порочные, по сути, «либеральные ценности», нет нигде в мире. Как нет ни в одной стране возведённых в ранг надуманных законодательных актов технических регламентов, имеющих, как показано ниже, совсем иной смысл.
Создаётся впечатление, что авторами и новой концепции техрегулирования, и самого закона о нём были иные лица, заинтересованные в полном устранении российских товаропроизводителей как конкурентов западным, и освобождении российского рынка для внешней экспансии. Ведь специалист, если он не враг своей стране, такого не предложит. Некомпетентный же человек, будучи зомбирован либеральной псевдорыночной идеологией, запросто становится проводником её догм и под их прикрытием опасных новаций. Подобное уже происходило в 1990-х годах при осуществлении псевдорыночных реформ в нашей экономике с участием американских советников и по их рецептам. Некоторые из них вместе с российскими коллегами занимались тогда противоправными делами, за что на родине были привлечены к суду.
Модель концепции закона
«О техническом регулировании» Можно привести целый ряд доказательств высказанногопредположения об истинном авторстве ФЗ и его концепции. К примеру, в разделе «Аналитика» отчёта идеологов реформирования отечественной стандартизации, в частности, сказано: «Действующая (в России – Авт.) нормативная база включает неоперациональное (?! – Авт.) количество документов (более 26 тысяч одних только ГОСТов),.. в которых большей частью не разделены требования по качеству (потребительским достоинствам) и по безопасности,.. многие требования очевидно (?! – Авт.) завышены, что особенно проявляется в сравнении с международными нормами».
Уже в этой небольшой выдержке имеется целый ряд, мягко говоря, некорректных и лукавых утверждений. Для начала замечу, «неоперациональность» звучит явно не по-русски, и, похоже, это неудачный перевод с английского из оригинала концепции, должный означать «трудности применения». Но то лингвистический пустяк. Гораздо серьёзней, так как это неграмотно, что авторы концепции противопоставляют безопасность продукции её качеству или потребительским достоинствами, хотя безопасность – тоже одно из потребительских свойств и целиком зависит от качества и конструктивного исполнения продукции.
Введено такое «различие» неспроста, а для обоснования, как показано ниже, необязательности применения российских стандартов. Что касается якобы завышенности в них требований, то авторам концепции, указанным в отчёте, видимо, не известно, что высокие, в том числе экономически обоснованные требования к безопасности и другим свойствам продукции в общем случае увеличивают её конкурентоспособность.
И, наконец, главный довод для ликвидации существующей нормативно-технической базы России – «неоперациональное количество документов» - явно от лукавого. Ведь на родине грантодателя, в США, действуют примерно 44 000 обязательных для применения стандартов, в законодательных актах содержатся ссылки на 10 000 стандартов, а всего стандартов 93 000. Иначе говоря, там, как прежде в Советском Союзе, а затем в России выстроено научно обоснованное дерево стандартизации по принципу от общего к частному. И это помимо других нормативно-технических документов.
В нашей стране до принятия ФЗ существовала нормативно-техническая база, содержавшая, как отмечалось, около 170 000 документов, в их числе свыше
25 000 государственных стандартов, а также отраслевых стандартов, норм и правил, методических материалов, указаний и др. Они включали в себя обязательные нормы по качеству исполнения различных видов продукции, в том числе с точки зрения её безопасности для пользователя и окружающей среды, нормы и правила, обеспечивавшие единство и требуемую точность измерения физических величин и различных характеристик продукции, правила и способы сертификации продукции и др.
В этой базе был сконцентрирован громадный опыт развития советской экономики и техники, в том числе ракетно-космической отрасли, в которой использовалось около 16 000 документов, и авиапромышленности – более 20 000 документов. Причём, требования к качеству исполнения и безопасности продукции действительно нередко превышали зарубежные.
Прежде в среднем каждые 5 лет эти документы обновлялись с учётом прогресса науки, технологий и техники. Но за последние 10-15 лет эта работа во многом свернулась. Из-за нехватки денег закрылись или ужались многие институты, занимавшиеся стандартизацией и метрологией. Кроме того, значительно уменьшилась востребованность в обновлённых и новых стандартах, так как многие наукоёмкие отрасли такие, как радиоэлектроника, станкостроение и другие существенно сократили объёмы производства и стали производить примитивные или выпускают устаревшие изделия.
Стремление реанимировать отечественное товарное производство и намерения вступить в ВТО потребовали ревизии существовавшей нормативно-технической базы и её обновления. Казалось бы, для этого нужно было сначала разработать новую концепцию национальной системы стандартизации с учётом определённой гармонизации отечественных стандартов с зарубежными, исходя из национальных интересов. И лишь после этого по вполне определённым и обоснованным соображениям постепенно скорректировать существующие документы, последовательно исключая из них ненужные нормы, исходя из критериев и условий новой концепции. К слову, Китай, вступив в ВТО, сохранил закон «О стандартизации» и все свои национальные стандарты, чтобы не разрушилось производство и обеспечивалась безопасность продукции. При этом порядка 3000 стандартов остались обязательными.
Однако наши реформаторы поступили иначе. Они решили попросту разрушить «старый мир», не создав предварительно ничего взамен. Видимо, уж очень торопились со вступлением в ВТО и, чтобы ускорить его, предложили взять нас туда голенькими. Для привлекательности. Такие намерения совпали с интересами «наших глобальных конкурентов, и нам предстоит разобраться, кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности», заявил Михаил Фрадков.
Возможно, эти глобальные конкуренты и помогли наскоро состряпать проект Федерального закона «О техническом регулировании», выделили для этого деньги и подобрали для такого дела компетентного грантополучателя. После чего без должного обсуждения со специалистами закон при мощном административном прессинге буквально протолкнули в 2002 г. в Госдуме.
Согласно ФЗ все нормативно-технические акты и документы отменены, а вместо них в течение 7 лет должны быть приняты в качестве федеральных законов технические регламенты. На переходный период «старые» документы могут исполняться лишь в части требований к безопасности людей, имущества и окружающей среды. А она большей частью зависит от требований к качеству исполнения продукции. Но так как в ФЗ чёткие критерии обязательных требований к безопасности отсутствуют, а соответствующие регламенты ещё даже не разработаны, то созданы условия для вольного толкования «старых» документов, что привело фактически к их исполнению по желанию. К тому же прекращено действие законов о стандартизации, а также о сертификации, а федеральным органам исполнительной власти разрешено издавать в сфере
технического регулирования акты только рекомендательного характера.
Так как старый, причем хороший, дом разрушили, а для нового нет даже проекта, и, похоже, никто не удосужился подсчитать, во что обойдется его строительство, то тем самым в экономике страны спровоцировали очередной хаос. Ведь со дня принятия ФЗ минуло уже свыше 3,5 года, но он всё ещё не заработал. Думается, и не заработает. И на то есть веские, принципиальные причины, которые заложены в качестве фугасов для экономики России в самом законе, и порождены некомпетентностью, правовым нигилизмом, цинизмом и пренебрежением к собственной стране его авторов и лоббистов.
От стандартов к анархии
Начнем с названия и определения основных понятий ФЗ, так как их неверное - с умыслом или по некомпетентности - толкование извратило многие общепринятые термины и правовые нормы.
Согласно толковым словарям и учебникам, регулирование является частным случаем управления. Под регулированием в кибернетике понимается поддержание постоянного значения какого-то параметра (например, температуры или скорости) объекта либо процесса или изменение параметра по заданному закону. В толковом словаре Ожегова, помимо кибернетического значения, понятие «регулировать» означает упорядочивать, налаживать отношения между субъектами. Словосочетание «техническое регулирование» следует понимать однозначно как регулирование параметров объекта при помощи технических средств.
В названии ФЗ отсутствует упоминание объекта или предмета регулирования, и это неспроста, так как словосочетание «техническое регулирование», на самом деле, никакого отношения к содержимому этого закона не имеет. Зачем же его так назвали?
В ФЗ утверждается, что «техническое регулирование - это правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации», а также в области установления и применения перечисленных требований на добровольной основе.
Однако техническое регулирование, если следовать словарному толкованию, – отнюдь не синоним правового регулирования. Прилагательное «техническое», по всей видимости, потребовалось для введения в закон ещё одного термина – «технический регламент», являющийся его главным элементом.
Согласно толковым словарям русского языка, под регламентом понимаются правила, регулирующие порядок какой-то деятельности, например, очерёдность выступающих на собрании, или последовательность работ при профилактическом осмотре и обслуживании техники. «Технический регламент», согласно тому же словарю Ожегова, означает, что речь, безусловно, идёт об обслуживании техники.
Однако авторы ФЗ вопреки смыслу толкуют «технический регламент» как документ, который «устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации)». Причём, эти требования относятся исключительно к защите жизни и здоровья граждан, имущества всех видов собственности и охране окружающей среды.
Такое толкование и содержание технического регламента противоречит не только общепринятому смыслу. Оно противоречит и его определению, данному в Соглашении по техническим барьерам в торговле ВТО и Руководстве ИСО/МЭК 2:2004, согласно которому речь идёт о характеристиках продукции или связанных с ними процессах и методах производства, соблюдение которых является обязательным. Причем регламент может содержать технические требования либо непосредственно, либо путем ссылки на стандарт, документ технических условий или свод правил. Таким образом, уже ключевое положение ФЗ в нарушение его же статьи 4 противоречит международным соглашениям, которые Россия уже подписала или намерена подписать и которые, согласно упомянутой статье, являются приоритетными.
В законе говорится, что техрегламент может содержать только минимально необходимые требования к характеристикам объектов «технического регулирования», которые должны обеспечивать различные виды безопасности. При этом не сформулированы хотя бы общие критерии упомянутого минимума, что делает эту норму ФЗ пустой декларацией. И в итоге опасной.
Виды безопасности, причём далеко не все, в законе перечислены, но указаны сумбурно, вне какой-либо классификации, без их толкования или ссылок на другие правовые акты. Так, говорится, что техрегламенты должны обеспечивать промышленную безопасность. Но это понятие относится к безопасности страны, то есть является частью национальной безопасности, которая в ФЗ не отнесена к объектам техрегулирования – видимо, о таком пустяке случайно забыли. Хотя ее обеспечение признано ВТО «законной целью».
Говорится также о необходимости обеспечить безопасность излучений и вместе с тем отдельно – радиационную безопасность, хотя радиация – разновидность излучений. Однако в ФЗ почему-то не упоминается о безопасности пищевой и фармакологической. Его авторы, видимо, полагали, что продукты питания и лекарства подпадают под требования химической безопасности. Но речь-то идёт об организме, биохимии и физиологии человека, что один из авторов закона, физиолог по образованию, должна была бы понимать.
Вместе с тем, в законе не акцентируется внимание на весьма важном аспекте: по отношению к каким объектам должны формулироваться и соблюдаться требования того или иного вида безопасности - по отношению к людям, окружающей среде или технологическому оборудованию, либо к их различным сочетаниям?
Если взять, к примеру, атомную энергетику, то, очевидно, требования по её безопасности, причем не минимальные, как того требует ФЗ, а максимально возможные, в том числе исходя из экономической целесообразности, должны относиться целиком и полностью к самому технологическому оборудованию. Ведь от ядерной аварии обслуживающий персонал не предохранить никакими защитными костюмами, не говоря об окружающей среде.
Эти требования интегрально выражаются допустимой вероятностью аварии. Её расчетное значение для реактора АЭС составляет сегодня 10–5, то есть один раз в 10 тысяч лет при расчетном ресурсе работы станции 30 лет.
Упомянутая «дыра» в законе возникла по принципиальным причинам. По всей видимости, авторы закона не осознавали, что нельзя безопасно эксплуатировать опасные здания, сооружения, самолёты, электровозы, атомные реакторы, чайники… Поэтому навязываемые законом техрегламенты по безопасности эксплуатации и, тем более, хранения или реализации чего-либо – это нонсенс, а попросту говоря, чушь.
В западных нормативных документах, как и в прежних российских, требования к безопасности объектов недвижимости и различных видов продукции закладываются на этапах инженерных изысканий, проектирования и производства. А их эксплуатация с соблюдением соответствующих правил – сфера юридической ответственности организаций, эксплуатирующих объекты недвижимости, и потребителей той или иной продукции.
У нас же разрабатываются федеральные законы – техрегламенты о безопасной эксплуатации зданий и сооружений. Хотя совершенно очевидно, безопасными должны быть сами эти объекты, в том числе с защитой от дураков. Правила же их эксплуатации надо писать с учётом того, чтобы они по мере старения и в результате внешних воздействий не становились опасными для человека и окружающей среды. Это обеспечивается соблюдением правил эксплуатации, в том числе регламентов профилактических, средних и капитальных ремонтных работ, недопустимостью изменения конструкций и пр.
Если бы, к примеру, на Бауманском рынке в Москве соблюдали правила его эксплуатации, здание рынка не превратилось бы в опасный объект и не разрушилось, что повлекло гибель людей и потерю имущества. Таким образом получается, что ФЗ делает легитимным производство опасной продукции и строительство опасных зданий и сооружений либо превращение их в таковые.
С правилами эксплуатации тех или иных объектов связана и охрана труда, что является сферой права отношений работодателя и наёмного работника. Нормы здесь регламентируются Трудовым кодексом, и инструменты регулирования здесь иные. Это и профилактика заболеваний, и страхование, и регулирование организации производства. К тому же, в рамках ВТО давно решено, что охрана труда – не объект техрегулирования. Но авторы ФЗ безосновательно и надуманно вторглись и в эту сферу, а также в правовое поле экологии, где действуют 20 специальных законов.
Экспансия ФЗ в эти и иные сферы приведёт и в них к правовой неразберихе. Ведь уже давно Минздравсоцразвития имеет право принимать нормативные акты по охране труда, а Ростехнадзор – в сфере эксплуатации различных объектов.
Таким образом, технические регламенты в законе «О техническом регулировании» - это притянутые за уши правовые акты, аналогов которым не сыскать в мире. Придуманы они, чтобы принизить или вообще исключить роль стандартов. Хотя именно стандарты регламентируют изготовление безопасной продукции и строительство безопасных объектов, так как в них содержатся все необходимые конкретные технические требования и характеристики, которые можно быстро корректировать с учётом прогресса науки, технологий и техники.
Техрегламенты, возведённые в ранг федеральных законов, если в них даже перенести содержимое стандартов станут тормозом на пути прогресса экономики, так как внесение поправок в законы, согласно ФЗ, потребует до 2 лет. Если же в техрегламенты включать только общие требования, такие акты окажутся декларативными документами, содержимое которых в виде конкретных условий и требований придётся повторять в стандартах. Но они, согласно ФЗ, выполняться должны добровольно.
Спрашивается, для чего тогда нужны технические регламенты? В рамках ВТО они действуют как нормативные документы государственных органов стран - участниц этой организации, и в них указаны стандарты, обязательные для применения. У нас же для реализации порочной идеи ухода государства из экономики техрегламентами фактически заблокировали нормативную деятельность федеральных министерств, служб и агентств.
Если прежде все требования к характеристикам продукции являлись составной частью соответствующих стандартов и иной нормативно-технической документации, то требования к её производству излагались в технологической документации, условия эксплуатации входили в соответствующие правила и т.д. Теперь, согласно логике ФЗ, в технические регламенты и соответствующие федеральные законы надо будет преобразовать и правила дорожного движения, регламентирующие требования к безопасности водителей и пешеходов, инструкции по вождению пассажирского транспорта, правила эксплуатации, пардон, общественных туалетов и многое, многое другое.
Поэтому совершенно непонятно, на каком основании сугубо отраслевые и узкокорпоративные нормы производства и эксплуатации той или иной продукции, не говоря уже о её хранении и реализации, т. е. продаже, пусть даже только с точки зрения безопасности, должны возводиться в ранг федеральных законов. К тому же, эти законы по мере прогресса техники и технологий придётся время от времени корректировать. Неужели законодателю больше нечем заняться?
Надо также учитывать, что в Совете Федерации и Госдуме лишь единицы являются специалистами в тех или иных отраслях промышленности, транспорта, строительства, метрологии, и поэтому обсуждение и принятие техрегламентов превратится в профанацию. Как это происходило с ФЗ и множеством других законодательных актов в экономике и социальной сфере.
Вместе с тем, создается впечатление, что никто не просчитывал затраты на реализацию закона и его окупаемость, а также возможные издержки, и не оценивал его экономическую целесообразность для страны. Очевидно, у инициаторов ФЗ были иные цели. Во всяком случае, такие оценки отсутствуют в финансово-экономическом обосновании проекта закона, состоящем в основном из лозунгов и деклараций.
Безопасность второго сорта
Как известно, осетрины не бывает второй свежести. А безопасность жизни или здоровья граждан, оказывается, может быть второго и, видимо, даже третьего сорта. Причём, обеспечиваться она должна на добровольных началах. По соответствующим стандартам. Именно как добровольное повышение уровня безопасности всего и вся трактуются в ФЗ цели стандартизации.
Но безопасности для многих объектов и видов продукции никогда не бывает мало, к примеру, авиалайнеров или АЭС – у них она должна быть максимально возможной, то есть вероятность их аварии должна быть минимально допустимой. Поэтому ничем не обоснованное введение технических регламентов, предписывающих устанавливать только минимальные требования к безопасности, когда минимум никак не оговорён, хотя за этим совершенно очевидно кроется допустимость высокой вероятности аварий, является ещё и просто опасным для жизни и здоровья людей, окружающей среды и различных объектов. Но не только это.
Моментальный отказ от 170 000 нормативно-технических документов, в том числе от более 25 000 национальных стандартов, ведёт к обрушению отечественной экономики. После чего может, к примеру, оказаться, что под изготавливаемые в стране болты не окажется гаек. А разрабатывать заново, как предписано ФЗ, всю эту массу документов, создававшихся многими десятилетиями, заменяя часть их на техрегламенты, нет ни средств, ни нужного количества специалистов. Да и времени понадобится не известно сколько. Ведь никто ничего не считал.
К тому же нельзя в одном документе объединять все требования к безопасности продукции. Многие из них общие для разных случаев и достаточно ссылаться на них в специальных стандартах. Такой подход рекомендован Европейской экономической комиссией ООН, Организацией экономического сотрудничества и развития, Форумом Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и позволяет оперативно корректировать стандарты в отличие от законодательных актов. Поэтому в Германии действуют 30 000 стандартов, во Франции – 25 000, в Великобритании - свыше 24 000, а в США – 93 000.
Они в этих странах, видимо, не сдерживают развития промышленности. А в России, как утверждают авторы концепции ФЗ, написанной на американский грант, стандарты якобы сдерживают. И о том, что якобы их у нас очень много, около 26 000, и в них трудно разобраться – тоже от лукавого. Сегодня это базы данных с автоматизированным доступом.
Как отмечалось, за 3,5 года со дня публикации ФЗ разработан и принят, да и то правительством, лишь один техрегламент. В этом году на национальную стандартизацию выделено всего 35 млн. рублей при стоимости одного стандарта в среднем 0,5 млн. рублей. Так что замена отечественных стандартов при таком финансировании растянется на века. Для сравнения: Национальному институту стандартизации и технологий США только на работы по стандартизации и методам испытаний из федерального бюджета в прошлом году выделили 339 млн., а в этом – 366 млн. долларов. Но, кроме того, работы по стандартизации проводятся в корпоративных институтах, к примеру, в Американском институте нефти, финансируемых бизнес-структурами.
На международную стандартизацию нефтяная компания «Шелл» ежегодно выделяет порядка 8 млн., а ВР – 6 млн. долларов. Им это выгодно, так как на денежную единицу таких затрат зарубежные компании получают 20-40 денежных единиц прибыли. В Германии с 1960-го по 1990 г. за счёт использования эффективных стандартов достигалась треть ежегодного экономического роста страны. В европейских странах эффект от стандартизации составляет около 1% национальных ВВП.
В Советском Союзе годовой экономический эффект от одного стандарта оценивался в конце 1980-х в среднем в 1,14 млн. рублей в ценах того времени, а тратили ежегодно на обновление и пополнение нормативно-технической документации, которая использовалась и в экономике РСФСР, сумму, превышавшую 1 млрд. рублей. Сегодня для учета инфляции эту сумму надо умножить на 20 000, что более чем втрое превышает прошлогодние расходы консолидированного бюджета Российской Федерации.
Апологеты нашего ФЗ утверждают, что за счёт техрегламентов российский ВВП будет ежегодно прирастать на 2-3%. Однако, кроме пустой риторики, никаких аргументов в финансово-экономическом обосновании проекта закона не приводят. Их и не может быть хотя бы потому, что никто не знает даже количества будущих техрегламентов. По разным оценкам, возможно от 500 до нескольких тысяч. Но всё это гадание на кофейной гуще, поскольку отсутствует и научное обоснование навязанной концепции техрегулирования. Как же при такой неопределённости и нищенском финансировании работ по стандартизации можно заявлять о каком-то экономическом эффекте?
Нигде в мире в одном документе не содержатся все законодательные нормы прямого действия на изготовление продукции, особенно технической. К примеру, в отечественном стандарте по безопасности компьютеров, который полностью соответствует аналогичному стандарту МЭК, имеется 65 ссылок на другие стандарты, так как многие из них общие для других видов продукции и их элементов, допустим, метрическая резьба для зажима заземления или класс электрической изоляции. Иначе говоря, существует целое дерево законов и стандартов, одни из которых содержат общие, а другие – частные, характерные для данной продукции нормы и требования.
То же касается и другой нормативно-технической документации. Например, в правилах технической эксплуатации отечественных электростанций содержится более 100 ссылок на другие нормативно-технические документы. Если из этих правил скомпоновать федеральный закон, при том, что выполнение стандартов добровольное, получим неработающий закон, так как в нём обрубят все прежние связи, и в результате будут множиться катастрофы. Они из-за несоблюдения действующих правил эксплуатации происходят в РАО «ЕЭС» во множестве уже сейчас. То ли ещё начнётся с введением техрегламентов без правил эксплуатации.
Если же все упомянутые стандарты включить в один закон, то это окажется препятствием для совершенствования электростанций, так как прогрессивные нормы придётся вводить в качестве законодательных поправок, на что по регламенту ФЗ будут уходить, как отмечалось, годы. Такие законы принесут громадный ущерб производителям отечественной продукции, препятствуя повышению её конкурентоспособности. Ведь техника и технологии всё время совершенствуются. Да и казна из-за этого пострадает.
Таким образом, ФЗ программирует ещё и системное отставание отечественной промышленности от зарубежного уровня на многие годы. Видимо, это и являлось целью зарубежных заказчиков концепции ФЗ: освободить российский рынок для своего старья. Поэтому у российских промышленных компаний ослаб интерес к стандартам и почти никто не хочет вкладывать деньги в их разработку. Но усиливается интерес к созданию техрегламентов и лоббированию при этом своих частных коммерческих интересов, о чём подробнее говорится ниже.
Вместе с тем, в ФЗ содержится много норм, противоречащих международному праву и практике, в том числе директивам и стандартам ЕС. Это, в частности, статус стандартов и взаимосвязь техрегламентов и стандартов. Хотя апологеты ФЗ утверждают, что одной из целей его принятия является именно гармонизация отечественной нормативно-технической документации с международной, и в статье 4 закона сказано о приоритетности международного права.
Замечу, директивы в ЕС – их у нас подменили всеядными техническими регламентами - содержат самые общие, рамочные требования к безопасности продукции, например, такие, как обязательная устойчивость объекта при тех или иных воздействиях. В их числе 24 директивы так называемого нового подхода, которых и следовало бы нам тоже придерживаться. Они касаются станков, медицинской техники, морских и речных судов, железнодорожного транспорта и ещё некоторых видов продукции. А конкретные требования к её характеристикам изложены в соответствующих национальных стандартах, согласованных с директивами. Применение стандартов формально добровольное, для этого достаточно заявления изготовителя продукции. Если окажется, что он обманул, его крупно штрафуют и изгоняют с рынка, чего нет в нашем ФЗ.
Допустим, кто-то не может изготавливать продукцию в рамках требований общепринятых стандартов или стандартов организаций, согласованных с директивами ЕС. Например, если продукция не имеет аналогов. Тогда её производитель должен с помощью сторонней организации доказать соответствие новинки требованиям директив. Таких условий, защищающих отечественного потребителя, в нашем законе тоже нет.
Не подпадает в рамках ЕС и ВТО под техрегулирование продукция, производимая для национальных государственных нужд. А в ФЗ она, включая оборонную продукцию, подпадает, и требования к ней также не должны противоречить общим техническим регламентам. Но стандарты для специальной техники ввиду её унифицированности должны быть обязательными для применения, что противоречит техрегламентам. И, согласно, ФЗ эти стандарты и относящиеся к ним нормативные документы, получается, тоже надо менять. А их, по оценкам Минобороны России, более 46 000. Только в ракетно-космической отрасли около 16 000. Таким образом, походя нанесён ещё один удар и по обороноспособности страны, и так невысокой из-за «реформ» в экономике.
Однако в целях ФЗ не значатся ни национальная безопасность, ни обороноспособность, ни мобилизационная готовность… Видимо, о них случайно забыли. Хотя прежде в законе «О стандартизации», который с принятием ФЗ отменили, все эти сферы безопасности значились, и производство для их обеспечения техники и иной продукции регламентировалось комплексами соответствующих нормативно-технических документов. Теперь всё это исчезло, причём, межотраслевая стандартизация, важнейший инструмент кооперационного производства, вообще оказалась вне закона. Чтобы хоть как-то спасти положение с оборонной продукцией правительственным постановлением, к слову, в нарушение ФЗ, восстановлена обязательность 12 групп важнейших документов.
Диверсии по закону
По всей видимости, те, кто в правительстве Михаила Касьянова и Госдуме отвечали в 2002 г. за ВПК, во время принятия ФЗ находились в долгосрочном отпуске. Иначе они обратили бы внимание на множество писем к ним руководителей различных предприятий оборонного комплекса, обеспокоенных перспективой хаоса в производстве специальной техники и связанным с ним гражданской.
В частности, директора группы предприятий авиапромышленности в своём письме в Госдуму и Правительство РФ указали на следующие принципиальные обстоятельства, которые не позволяют распространять нормы ФЗ на производство и эксплуатацию авиационной техники и что можно сказать по поводу любых сложных технических изделий и комплексов, изготавливаемых в рамках межотраслевой кооперации:
«Вооружение и военная техника, техника двойного назначения, гражданская авиационная техника разрабатываются на основании комплекса стандартов, который охватывает все стадии жизненного цикла - от проектирования до утилизации изделия.
Проект закона, помимо отмены обязательности требований стандартов, ликвидирует систему отраслевой документации, по которой создается и производится авиационная техника. Иными словами - обеспечивается ее надежность и безопасность. Перевод же всего массива отраслевых стандартов в технические регламенты практически неосуществим из-за сложности и длительности процедуры их разработки и принятия. Между тем гарантией безопасности полетов и в новых экономических условиях является соблюдение соответствующих стандартов всеми организациями и предприятиями, создающими и эксплуатирующими авиационную технику, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности».
Авторы письма обосновали неприемлемость ФЗ с точки зрения обеспечения безопасности летательных аппаратов, а следовательно, полетов и просили не распространять действие этого закона на работы по созданию и эксплуатации авиационной техники. Но так как цели апологетов реформы абсолютно не совпадали с озабоченностью директоров, их обращение осталось без внимания.
Замечу, в ЦНИИ «Комплекс» подсчитано, что в конструкторской и эксплуатационной документации на оборонную продукцию имеется порядка 10 млн. ссылок на отраслевые, выброшенные за борт стандарты. Чтобы их переписать заново, в соответствии с требованиями ФЗ, потребуются не один федеральный бюджет, громадное число специалистов, которых осталось ничтожно мало, и много лет.
Тогда же в Госдуму с открытым письмом, опубликованным в «Парламентской газете», обратились руководители организаций и предприятий атомной промышленности. Они обращали внимание депутатов на то, что «концепция закона, направленная на либерализацию регулирования отношений между производителями (продавцами) продукции и федеральными органами исполнительной власти, а также принципиальные положения, регламентирующие техническое регулирование, противоречат основному принципу, принятому в области использования атомной энергии, - приоритету безопасности над другими аспектами предпринимательской деятельности. Ведь в пункте 2 статьи 8 закона сказано, что технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования по безопасности, в то время, когда во всем мире и в нашей стране тоже требования к безопасности в области использования атомной энергии должны быть максимально достижимыми».
В письме говорилось, что «из заключений юридических служб МАГАТЭ, Агентства по ядерной энергии Организации экономического сотрудничества и развития, а также органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности США и ФРГ следует: закон противоречит международным требованиям и договорам и может разрушить сложившуюся эффективную систему государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации». Но и на это обращение реакции не последовало.
Напомню, концепция ФЗ разработана на деньги американских налогоплательщиков, полученные в виде гранта от правительственной организации США - Агентства по международному развитию. Как же это правительственное Агентство могло принять такую концепцию? Ведь она противоречила международным договорам по ядерной безопасности, участником которых являются и США, и получила отрицательное заключение компетентных организаций, в том числе американской правительственной организации, отвечающей за ядерную безопасность страны. Получается, деньги потратили во вред двум странам.
Тогда, спрашивается, чьи интересы представляло Агентство в этом проекте? Судя по упомянутым заключениям, явно не Соединенных Штатов, что, полагаю, не может не заинтересовать администрацию Дж. Буша и Конгресс. Думается, разбираться «кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности», надо нашим странам совместно. Начать следовало бы с проверки содержимого выданного грантополучателю задания на работу, как оценивалась её стоимость и на что потратили выделенные деньги.
В толковом словаре русского языка Ожегова под диверсией понимается «разрушение, выведение из строя объектов военного, государственного, народно-хозяйственного значения». Исполнение закона «О техническом регулировании» порождает развал кооперационного производства и опасное производство опасной продукции не только в сфере ВПК и атомной отрасли, но во всех отраслях экономики. В результате окончательно исчезнет единое промышленное и экономическое пространство страны, ещё больше сократится объём отечественного товарного производства и сожмётся внутренний рынок, увеличится безработица... Иначе говоря, ФЗ как значимый фактор дестабилизации российской экономики представляет собой угрозу нашей национальной безопасности.
Угроза возрастает ещё больше, так как, согласно п.2 статьи 9 ФЗ, «разработчиком проекта технического регламента может быть любое лицо». Значит, велика вероятность некомпетентности такого лица, что уже наблюдается сегодня по результатам первых тендеров, на которых для разработки техрегламентов отобраны организации, весьма далёкие от подобных проблем.
Спрашивается, позволительна ли законодательная норма, допускающая некомпетентность авторов федеральных законов, которые должны регламентировать условия безопасности ядерных объектов, самолётов, вооружения, электростанций?.. Вопрос ввиду его несомненной однозначности казался бы риторическим, если бы на него уже не был дан иной ответ: выбором авторов самого закона «О техническом регулировании».
Следует заметить: на Западе стандарты нередко используются в качестве ориентиров для дальнейшего развития промышленности, транспорта, строительства, связи - в них закладываются прогрессивные нормы. У нас же ФЗ не просто сдерживает развитие экономики, но рушит её.
На Западе помимо стандартов конкретные пути прогресса закладываются также в своды правил, устанавливающих требования по безопасности продукции, которые должны учитываться на всех этапах её производства и эксплуатации, начиная с проектирования. Например, строительные нормы и правила. У нас подобные правила тоже исчезли из ФЗ. И ввиду неопределённости его норм сегодня проекты многих техрегламентов «составляют», переиначивая названия прежних правил. В результате появятся неработающие законы.
В ЕС, где стандарты добровольны для применения лишь в случаях поставок между странами, на самом деле изготовители вынуждены следовать либо им, либо национальным стандартам, гармонизированным с международными. Ведь в случае отклонений продукции от этих норм изготовитель, как отмечалось, подвергается судебному преследованию.
Ничего подобного в ФЗ нет. В техрегламентах должны быть изложены лишь минимальные требования к безопасности, но и за их нарушения законодательством не предусмотрено никакой - ни уголовной, ни административной - ответственности. Более того, органы надзора в случае нарушений техрегламентов, например выпуска недоброкачественных продуктов питания, могут приостановить их продажу только через суд, который затягивается на многие месяцы, учитывая многочисленные инстанции обжалования судебных решений. Хотя в других странах, как прежде у нас, производство и продажу опасной для использования продукции немедленно прекращают надзирающие за её качеством госорганы.
У нас до принятия ФЗ существовала комплексная система защиты потребительского рынка от некачественной продукции. В руках государства были сосредоточены все административно-правовые возможности: сертификация и регистрация продукции до её поступления на рынок, лицензирование производства продукции и услуг, право допуска лабораторий, проводивших соответствующие испытания и выдававших лицензии и сертификаты, а на рынках существовал государственный контроль и надзор.
С принятием ФЗ эта система рушится: лицензирование отменяется и заменяется подтверждением соответствия - в большинстве случаев лишь по желанию производителя продукции; сертификация для большей части продукции заменяется декларированием её соответствия требованиям, причём, за несоответствие характеристик декларируемым никакой ответственности не предусмотрено; госконтроль и надзор сокращаются и т. д.
Между тем, за последние годы после принятия ФЗ отравления и смертность из-за некачественных продуктов питания и алкогольной продукции возросли, увеличивается число техногенных и транспортных катастроф, несчастных случаев на производстве…
В этой связи цинизмом и лукавством отдаёт утверждение авторов ФЗ о предполагаемом экономическом эффекте из-за отказа от обязательной сертификации большей части продукции и подмены её декларированием соответствия. В упомянутом выше финансово-экономическом обосновании закона говорится, что ежегодная экономия от такой подмены составит порядка 3 млрд. рублей, так как товаропроизводителям не придется оплачивать сертификаты, и эти деньги якобы они направят на инвестиции.
Замечу: названная сумма распределится по множеству – десяткам тысяч – предприятий. Поэтому экономия на каждом из них составит в среднем порядка десятков тысяч рублей, что не делает погоды для инвестиций. К тому же, стоимость сертификатов, по 1,5 - 3 тысячи долларов каждый, входит мизерными удельными долями в цены серийной продукции, и их с избытком оплачивают покупатели.
Зато отказ от обязательной сертификации продукции уже наносит им громадный ущерб. Ведь в силу определённой ментальности многих российских товаропроизводителей, несоблюдения в стране законодательства и кризисного состояния отечественной экономики мы не можем сейчас слепо копировать принципы честного западного декларирования соответствия продукции стандартам. Поэтому декларирование качества должно быть соотнесено с российскими рисками реальной и потенциальной опасности: сегодня около 80% копий сертификатов на потребительском рынке фальшивые.
Необходимо признать - рынок у нас пока нецивилизованный, и продавцам на нём нельзя пока доверять под честное слово декларирование качества своих товаров. Так что государство, как и в прежние времена, должно их контролировать. Необычного в этом ничего нет. В Европе действует директива об ответственности за выпуск опасной, некачественной (дефектной) продукции, в США аналогичные законы действуют с 1916 года. Даже Китай принял в 1993 году закон, устанавливающий ответственность и обязательства изготовителей и продавцов за качество своей продукции.
Но наш ФЗ не позволяет делать подобное в должной мере. Поэтому ещё одна из целей принятия технических регламентов оказывается пустой декларацией. Речь идёт «о предупреждении действий, вводящих в заблуждение приобретателей». В результате сегодня даже по официальной статистике реализуется до 60% некачественного и фальсифицированного алкоголя. Ни один изготовитель продуктов питания не сообщает на упаковках о наличии или отсутствии в них генномодифицированных добавок. О проверках достоверности веса расфасованных продуктов и говорить не приходится. А что происходит в строительстве, повторяться не стану.
Саморегулируемое самоуправство
Возникла парадоксальная ситуация. Государство, с одной стороны, вроде бы ратует о защите интересов потребителей и общества, но предоставляет товаропроизводителям и продавцам право во многом бесконтрольно декларировать соответствие своей продукции техрегламентам и необязательным стандартам.
С другой стороны, государство провозглашает курс на развитие добросовестной конкуренции, но при этом разрабатывать техрегламенты позволяет всем, кому заблагорассудится, чем сегодня заняты многие компании, заинтересованные в увеличении своей прибыли и в недобросовестной конкуренции. Не исключено, что для этого требования к продукции в ориентирах на свою будут ими занижаться, процедуры подтверждения её безопасности могут и вовсе отсутствовать, а контроль будет отдан в руки самих изготовителей и продавцов.
Не случайно на последнем заседании Общественного совета по техническому регулированию при Минпромэнерго были предложены изменения в ФЗ, вводящие новую форму оценки соответствия продукции техрегламентам – проведение проверок (испытаний) изготовителями или продавцами.
Подобная вседозволенность чревата весьма опасными последствиями, которая для создания видимости объективности отбора желающих разрабатывать проекты техрегламентов прикрывается формальными тендерами с весьма неопределёнными критериями выбора победителей. К примеру, заказ на разработку восьми техрегламентов по безопасности электроустановок, электросетей, электрооборудования и т.п. выиграла одна юридическая фирма в статусе ООО.
Ещё два подобных проекта заполучила некоммерческая организация «Бизнес-тезаурус», родственная упомянутой выше «Тезаурус-маркетинг», сочинившей за американский грант концепцию ФЗ. Вторая «Тезаурус», как следует из информации на ее интернет-сайте, также далека от проблем стандартизации вообще и, конечно же, от безопасности электроэнергетических установок, она «участвует в создании клубов предпринимателей, союзов и других форм некоммерческой деловой активности (? – Авт.)». К слову сказать, за каждый техрегламент разработчики получили по 1,8 млн. рублей бюджетных средств.
Спрашивается, что они могут написать нового по сравнению с тем, что содержится в прежних нормативно-технических документах, регламентирующих разработку и правила эксплуатации энергоустановок и энергосистем, и испытанных временем? Думается, ничего.
Следует заметить, что сами названия этих будущих регламентов, принятых к исполнению упомянутыми весьма компетентными организациями, сформулированы некорректно, часть из них будет дублировать друг друга, и, вместе с тем, они не охватывают все сегменты электроэнергетики. Вот, к примеру, названия: «О безопасности технических систем электрических станций» и «О безопасности технических систем электрических сетей». Госзаказчикам и исполнителям проектов, видимо, не известно, что электростанции и электросети - это и есть технические системы. Получается полная бессмыслица. Вместе с тем, будущий техрегламент «О безопасности оперативно-диспетчерского управления энергосистемами» оторван от правил эксплуатации самих энергосистем и для них техрегламент даже не предусмотрен.
Техрегламент по безопасной эксплуатации энергоустановок.
Разработан ООО “Рога и копыта – маркетинг”
Подобное можно сказать о многих названиях проектов других технических регламентов, коих в правительственном плане разработки значится 181, а сколько их должно быть, никто не знает, так как отсутствует научно обоснованное дерево таких документов. Впрочем, как по сей день отсутствует и научно обоснованная, практически пригодная методология их разработки. Методика, разработанная в Минпромэнерго, требует для её понимания получения высшего образования в Зазеркалье и абсолютно неприменима на практике. Поэтому проекты технических регламентов и их названия каждый пишет по своему разумению, и это при том, что они должны приниматься в качестве федеральных законов.
В результате полнейшей неразберихи со статусом и содержимым технических регламентов, а также необходимым их перечнем, появились проекты, охватывающие целые отрасли и подотрасли. К примеру, «О безопасности производственных процессов нефтехимической промышленности», хотя самых разнообразных процессов со своей спецификой безопасности там сотни.
Так как в проекты обычно включают многочисленные детализированные требования к продукции и процессам ее производства, то будущие техрегламенты превращаются в многостраничные производственные инструкции. Если, к примеру, директива ЕС по машинам и оборудованию не превышает 50 страниц, то в проекте российского техрегламента на эту же тему их свыше 500, так как в нём содержатся и требования по безопасности к различным видам машиностроительной продукции, и правила их технической эксплуатации. Хотя в странах ЕС, как прежде у нас, правила эксплуатации регламентируются совершенно другими документами и национальными надзорными органами, аналогичными нашему Ростехнадзору. Любопытно, признали бы такой документ «операциональным» упомянутые выше разработчики концепции ФЗ из некоммерческого партнерства «Тезаурус-маркетинг»?
К слову, некоммерческое партнерство «Национальный институт по техническому регулированию», которое является разработчиком этого основополагающего техрегламента, видимо, совершенно случайно возглавляет все тот же, упоминавшийся выше, А. Рубцов. Напомню, он же возглавлял «Тезаурус-маркетинг», получившее американский грант USAID на реформирование российской стандартизации, и руководил группой создателей концепции реформы. Будучи специалистом по социокультурной прогностике, стал после разработки концепции ФЗ ещё и крупным специалистом-машиностроителем.
Надо полагать, возможности А. Рубцова на сей раз тоже многократно превзошли интеллект и опыт отечественных НИИ и КБ, теперь уже машиноведения и машиностроения, оставшиеся невостребованными. Конечно же, всё это не имеет никакого отношения ни к промышленной политике в стране, ни к гармонизации отечественной нормативно-технической документации с зарубежными регламентами и стандартами.
В этой связи весьма показательна ситуация с разработкой новых нормативно-технических документов, складывающаяся в РАО «ЕЭС России».
Как известно, летом 2003 года после либерализации в США и Канаде рынка электроэнергии там произошла масштабная энергокатастрофа. Но мало кто знает, что немалую роль в её возникновении сыграла добровольность исполнения энергокомпаниями стандартов по надёжности электроснабжения.
Тогда комиссия двух пострадавших стран, расследовавшая причины катастрофы, рекомендовала сделать стандарты надёжности электроснабжения обязательными, подлежащими принудительному соблюдению, с наложением в противном случае крупных штрафов. Ведь виновников энергокатастрофы нельзя было ни заставить соблюдать стандарты, ни наказать за их несоблюдение. При этом руководителей компании «Энрон», одного из основных виновников, привлекли к суду лишь за финансовые прегрешения.
В августе 2005 г. в США был принят закон «Об энергетической политике», которым предписано обязательное выполнение стандартов надёжности электроснабжения, а также обязательное выполнение требований по энергоэффективности производимого электрооборудования и зданий госучреждений. В рамках этого закона для повышения надёжности электроснабжения приступили к созданию единой национальной энергосистемы, подобной российской, так как реформа электроэнергетики в США, аналогичная нашей, потерпела крах. Но у нас она, направленная на разрушение единой энергосистемы страны и превращение её в подобие американской, продолжается, а её последствия усугубятся «реформой» отраслевой нормативно-технической базы.
В мае 2005 г. у нас тоже произошла крупная энергокатастрофа – в московском регионе. Её причинами стали реформа РАО «ЕЭС», в результате которой оказалось разрушенным единство диспетчерского управления, в частности, московской энергосистемой, а также несоблюдение норм и правил эксплуатации энергетического хозяйства. И вот уже после этой катастрофы правление энергохолдинга в ноябре 2005 г. решило создать систему «современных» нормативных документов в сфере электроэнергетики… «отвечающих интересам РАО «ЕЭС».
Сделать это предлагается, как говорится в решении, путём «распаковки», т. е. разбивки, «старых, дорыночных» документов на отдельные, содержащиеся в них нормы и требования, и их «актуализации». При этом интересы потребителей, в том числе надёжность их электроснабжения, оказались вне сферы интересов РАО «ЕЭС». Вообщем, выбраны цели и пути «укрепления» системной надежности прямо противоположные принятым в аналогичном случае в США.
При «распаковке», а речь идёт примерно о 15 000 документов, будут созданы стандарты организации, обязательные лишь для организации, их утвердившей, лишённые комплексности и взаимосвязи требований нынешних нормативно-технических документов. Между тем, по некоторым данным, только от 4% до 20% этих документов, используемых в РАО «ЕЭС», соответствуют международным.
Если «распакуют» нынешние электрические стандарты, то как реформированные осколки прежней единой энергосистемы смогут совмещаться с общеевропейской системой, о чём грезят в РАО «ЕЭС», и с энергосистемами стран СНГ? Ведь тогда за счёт увеличения тарифов на электроэнергию придётся разрабатывать иные стандарты. На «распаковку» в этом году в РАО «ЕЭС» выделено около полмиллиарда рублей, а в прошлом году потратили 75 миллионов. Энергохолдинг будет участвовать и в разработке соответствующих техрегламентов. Любопытно, как они состыкуются с «распакованными» стандартами?
На базе новых стандартов организаций, которые при разработке могут в интересах их создателей обсуждаться келейно и сколь угодно долго, будут создаваться технические регламенты, которые, несомненно, «гармонизируют» с этими стандартами. Помешать такой очередной диверсии вряд ли удастся. И вот почему.
Проект техрегламента по установленным ФЗ правилам может публично обсуждаться почему-то лишь два месяца, причем проекты эти зачастую невозможно заполучить даже в Интернете. Далее в течение всего лишь одного месяца будущий техрегламент рассматривается в правительстве и министерствах, из них две недели документ анализирует экспертная комиссия по техрегулированию. Что можно за такое время проверить, если это, к примеру, двести страниц правил эксплуатации электростанций?
Поэтому ФЗ спровоцировал новый передел рынка в интересах наиболее активных компаний, сумевших заполучить контроль над разработкой нужных им техрегламентов.
Так как обязательные требования к своей продукции и правила их подтверждения будет устанавливать сам разработчик техрегламента, то он, «узаконив» свои достижения, сможет таким образом устранить конкурентов. Подобное уже наблюдается, и борьба за техрегламенты разворачивается в самых различных сферах товарного производства: от электроэнергетики до производства средств индивидуальной защиты, продуктов питания и др.
Напомню: ФЗ для обеспечения безопасности продукции регламентирует установление минимально необходимых для этого требований. Однако отсутствие критерия такого минимума позволяет устанавливать его «по понятиям». Хорошо, если компания, добившаяся права разрабатывать техрегламент, производит продукцию с наиболее высокой на сегодня безопасностью. Тогда она может занять доминирующее положение на рынке во благо потребителю при введении, согласно антимонопольному законодательству, контроля за её ценами. В противном случае может быть узаконено производство опасной или некачественной продукции.
В этой связи довольно таки странную позицию заняла Госдума. В своём обращении в ноябре 2004 г. к правительству законодатели, видимо из-за недопонимания того, что сотворили, выразили следующую озабоченность: «Технические регламенты за счёт установления завышенных (?! – Авт.) требований в части отдельных показателей… могут быть использованы для закрепления доминирующего положения отдельных организаций на товарном рынке». Но ведь именно ФЗ, принятый Госдумой, не только позволяет, но и стимулирует лоббирование в интересах отдельных коммерсантов!
Профнепригодность закона
Приведённые выше доводы о несостоятельности закона «О техническом регулировании» и его опасности для экономики и государства будут неполными, если не остановиться на ещё одном его перле. Закон обрушил систему стандартизации не только в сферах товарного производства, транспорта и строительства с упомянутыми выше печальными последствиями, но и в важной для экономики, национальной безопасности, коммуникаций и науки области метрологического обеспечения измерений.
Дело в том, что, помимо обеспечения различного вида безопасности, согласно п. 1 статьи 7 ФЗ, «технические регламенты с учётом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие… единство измерений».
Единство измерений – это такое их свойство, которое возникает благодаря использованию набора определённых методов и технических средств. Эти методы и средства при измерениях одного и того же значения какой-то физической величины, например килограмма массы картошки, в любой точке страны и мира позволяют получать один и тот же результат в узаконенных единицах с определённой регламентированной точностью. У нас используется Международная система единиц, что было предписано соответствующим ГОСТом. Ныне он также целиком отменен, так как никакого отношения к какому-либо виду безопасности, из перечисленных в ФЗ, не имеет.
Единство измерений необходимо не только для торговли без обвеса и обмана или соблюдения расписания поездов, но и для контроля и сертификации различной продукции, а также для управления различными процессами и объектами, составной частью которого являются измерение и контроль различных параметров и характеристик. Без единства измерений не летали бы самолёты и спутники, так как не работали бы радионавигационные системы, не плавали бы суда в океане, не было бы научных открытий…
Основу единства измерений составляют эталоны. Это технические устройства, которые воспроизводят и хранят стандартные значения всех физических величин, т. е. соответствующие размеры единиц измерений, принятые по соглашению. Например, международный эталон единицы массы – килограмм выполнен в виде цилиндра из платиноиридиевого сплава диаметром 39 мм и высотой тоже 39 мм. Его копия есть и в России.
Эталоны – это меры, уникальные средства измерений, обладающие на сегодня наивысшей возможной в мире точностью. Их изготавливают в НИИ по индивидуальным заказам для международного и национального применения, и они не являются рыночным товаром.
Между эталонами и обычными (рабочими) средствами измерений, предназначенными для повседневного использования, к примеру теми же весами и гирями, выстроена многоступенчатая система для передачи размеров соответствующих единиц и тем самым периодической поверки рабочих средств измерений. Поверка направлена на контроль и поддержание заданной точности измерений.
Помимо эталонов и других технических средств единство измерений обеспечивается также методами метрологической аттестации и поверки средств измерений, нормированием их метрологических характеристик и ещё целым рядом мероприятий. Это целая индустрия, деятельность которой регламентируется множеством стандартов, методических и иных нормативных материалов, образующих национальную систему метрологического обеспечения единства измерений, и которая является частью международной. Стандарты в метрологии уже давно гармонизированы в мире, так как политика обеспечения единства измерений глобальная. Она проводится со второй половины ХIХ века и базируется на использовании международных эталонов.
Спрашивается, каким образом можно заменить на какие-то технические регламенты порядка тысячи упомянутых стандартов, если они обеспечивают единство измерений в стране только в комплексе, при их совместном применении? Причем такую замену нельзя осуществить даже формальным переименованием и объединением стандартов, так как статьи 6 и 7 ФЗ не только вообще не имеют никакого отношения к нормированию единства измерений, но и не позволяют этого сделать. И вот почему.
Вверху пирамиды, обеспечивающей в стране единство измерений, находятся государственные эталоны. Их разработка, изготовление, хранение и использование, а также свойства и характеристики были регламентированы соответствующими ГОСТами, оказавшимися с принятием ФЗ вне закона. Но принятие техрегламентов на эталоны не допускается статьей 6 самого ФЗ, так как они не будут соответствов
|
