|
Игры в госзакупки
Это не выдуманная история. И очевидно, в разных вариантах ее можно услышать от всех, кто профессионально занимается поставками товаров государственным учреждениям. "Наша" фирма с заявками в это министерство больше не обращалась. Зато другие компании ведут с ним дела. Потому что они поняли правила "игры в госзакупки". Основное ее правило очень простое: надо войти в партнерство с чиновниками и стать частью этой системы. Результат этого партнерства - создание мощной коррумпированной системы, в действии которой заинтересованы не только и не столько продажные чиновники, сколько сами коммерческие компании, не желающие никого пускать в список "очередных" победителей. Общий экономический результат: в игре участвуют те, кто может получить дополнительные прибыли от таких блатных поставок. В экономической теории есть даже специальное определение для подобных ситуаций - "обратный отбор". Те же, кто действительно может предложить лучшие условия для поставок товаров, этим заниматься не станут, оставив место блатным.
"Я вижу, как на глазах цементируется эта система, - делится своими впечатлениями профессор Высшей школы экономики Игорь Николаев. - Мои студенты из числа госслужащих особенно и не скрывают, что видят в карьерном росте будущий источник материального процветания". "Размеры должностных окладов чиновников-руководителей хорошо известны, - смеется Николаев. - Все прекрасно понимают, на какие источники нацелены эти студенты. Это так называемое извлечение ренты из использования служебного положения". По его мнению, радикальное омоложение чиновнического аппарата только усилило коррупцию в рядах госслужащих. "Конечно, традиции советского чиновничества - далеко не лучший пример беззаветного служения отечеству, но нынешние поколения разрушили остатки корпоративной совести", - считает профессор.
Игорь Николаев не только преподает в Высшей школе экономики. Он также возглавляет департамент стратегического анализа в аудиторско-консалтинговой компании ФБК. Тема "нечистоплотных" госзакупок настолько захватила его, что он и его команда потратили несколько месяцев на изучение вопроса. Результатом стал аналитический доклад компании под названием "Неправильные" госзакупки" - лучшее (если не единственное), по мнению опрошенных нами экспертов, исследование в этой области.
Бесконтрольный учет
В России до сих пор нет никакой системы аудита эффективности государственных расходов в России. "Счетная палата, - говорит Игорь Николаев, - может лишь вести постатейный учет расходования средств, выявляя таким образом нецелевые траты". Это означает, что сделать прямые качественные оценки эффективности госзакупок невозможно.
Но даже количественные данные, собранные Министерством экономического развития и торговли, позволяют оценить масштабы проблемы.
В 2003 году государство сделало более 800 тыс. закупок на общую сумму 450 млрд. рублей. И даже если следовать формальному определению, лишь 7,7% из них могут считаться конкурсными. В 10% это были конкурсы, но закрытые, на которые участники допускались после предварительного отбора. Примечательный факт: закон о конкурсах от 1999 года вообще не содержит определений, что такое открытый и что такое закрытый конкурс.
Свыше половины всех госзакупок было сделано способом запроса котировок. А еще треть - у единственного источника. В переводе на нормальный русский язык это означает, что в 4 из 5 случаев конкурс не проводился вообще (ни закрытый, ни открытый) и решение о закупках принималось самими госчиновниками. Это свидетельствует об огромном прогрессе в госзакупочном бизнесе. Поскольку по результатам 2002 года количество внеконкурсных закупок превысило 900 тыс. - в 20 раз больше, чем конкурсных. Впрочем, как признавали сами представители правительства, большинство этих конкурсов "выигрывали" государственные унитарные предприятия, которые контролировались федеральными ведомствами, проводившими госзакупки.
Аналитики ФБК все-таки попытались объять необъятное и оценить эффективность системы госзакупок, прибегнув к косвенным методам их оценки. Они проанализировали более 2 тыс. извещений о конкурсах, проводимых федеральными органами исполнительной власти. Рассматривались извещения, опубликованные с сентября 2003-го по февраль 2004 года в бюллетене "Конкурсные торги" Российской Федерации.
99% нечестных конкурсов
Косвенные методы оценки внесли существенные коррективы в ту картину мира, которую рисует официальная статистика. В каждом шестом извещении о конкурсе отсутствовал... предмет конкурса. Государство объявляет о закупке автомобилей, горюче-смазочных материалов, мебели, квартир без излишних подробностей и указания объемов закупок. В каждом третьем извещении исследователям из ФБК так и не удалось обнаружить, куда нужно поставлять необходимый товар. Факт проведения конкурса в Москве еще не означает, что участникам не придется организовывать спешную поставку товаров, скажем в Магадан. В половине заявок организаторы не указывали условий оплаты - зачем будить у поставщика нездоровый интерес к деньгам? Тем более что в 6% извещений государственные организации "честно" обещали расплатиться "по мере поступления средств". Что может означать - никогда, ведь средства из бюджета на соответствующее направление расходов могут вообще не поступить. Аналитики ФБК опасаются, что те заказчики, которые не указывали условий оплаты, - это плохо замаскированные учреждения из разряда "по мере поступления средств". Зато каждое десятое извещение предусматривает авансовые платежи. Таких в нормально функционирующей системе государственных закупок вообще не должно быть - государство таким образом ставит себя в зависимость от потенциального неисполнителя контракта. На нормальных условиях оплаты, по оценке ФБК, проводится только 9% всех госзакупок. Почему тогда в этом бизнесе участвуют столь смело остальные 91%? Все дело, по мнению авторов доклада, в наличии неформальных гарантий и связей поставщика и заказчика.
В интересах доверенного поставщика часто работает и принцип "срочной потребности". "Создать" такую потребность особого труда не составляет. "Для этого достаточно сделать так, чтобы не осталось требуемых 45 суток (минимального времени от объявления конкурса до даты его проведения)", - пишут авторы доклада. Не менее просто обосновать и отсутствие других поставщиков. Авторы доклада, скрупулезно исследуя все возможные уловки предпринимателей от государства, приходят к выводу, что доля честных, открытых конкурсов в общем количестве процедур госзакупок не превышает 1%.
Для сравнения: радикальные критики коммерческой практики Пентагона недавно обвинили военное ведомство США в том, что за последнее десятилетие около 40% всех контрактов было распределено нечестно. России есть еще над чем поработать.
Но авторы доклада ФБК к шуткам, даже мрачным, не склонны. "Цели, которые ставили при введении конкурсной системы госзакупок в 1997 году, - обеспечение эффективного расходования средств и пресечение злоупотреблений государственных служащих своим служебным положением при организации закупок продукции для государственных нужд - не достигнуты. Госзакупки остаются механизмом извлечения чиновниками статусно-административной ренты" - таков один из выводов экспертов. Звучит как приговор.
Новый порядок
Конкурсная система госзакупок появилась в новой России только в 1997 году. До этого бюджетные средства в рыночной системе распределялись вообще без лишних конкурсных проволочек. Учитывая, что системы финансового контроля в стране тогда тоже не существовало, можно лишь гадать, насколько выгодным был такой государственный бизнес и какие состояния делали поставщики. Первыми навести порядок отважились младореформаторы. Указом президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 года устанавливалось, что заказы на закупку товаров, работ и услуг размещаются на торгах (конкурсах). Была даже признана необходимость установления звания "Поставщик продукции для государственных нужд России", которое давало его обладателю право на соответствующую маркировку продукции и использование этого звания в рекламных целях. Правда, никаких официальных званий так и не появилось.
Сейчас порядок государственных закупок в России определяется законом 1999 года "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". Однако сейчас в Государственной думе рассматривается новый законодательный акт - "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Новый закон снимает ограничения на привлечение иностранных поставщиков к госзакупкам, разрешает участвовать в торгах посредническим организациям и сокращает минимальный срок, устанавливаемый заказчиками для представления конкурсных заявок при проведении открытого конкурса, с 45 до 30 дней.
"Российские поставщики с выгодой для себя используют отсутствие реальной международной конкуренции, - отмечает руководитель Федерального центра проектного финансирования Александр Шамрин. - И это отражается на качестве оказываемых ими услуг". Особенно ярко это проявляется, по его мнению, при закупке сложного программного обеспечения, к примеру для биржевой торговли. Но, как признает сам Шамрин, все-таки главный приз достанется совсем другим иностранцам, поставляющим совсем другую продукцию. Так, белорусские поставщики получат возможность поставлять российским потребителям свою более конкурентную тушенку, а украинские сахарозаводчики поборются на рынке закупок сельхозпродукции.
Но Шамрин не считает, что иностранные поставщики смогут захватить российский рынок госзакупок. По его оценкам, как на простых, так и на сложных рынках иностранная доля не превысит 10% всего рынка госзакупок.
Аукционная революция
Первое чтение нового закона назначено на 12 ноября 2004 года. Но правительство уже вовсю готовится ко второму. Которое обещает стать революционным. Революцию затевает ФАС - Федеральная антимонопольная служба, созданная на месте бывшего Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. В отличие от своего предшественника ФАС проявила самый активный интерес к новому закону, предложив целый ряд поправок. Их решили не вносить в сам закон, а обсудить в качестве поправок. Поправки-то и меняют идеологию самого закона.
"Два главных коррупционных места нынешней системы закупок - это предварительный квалификационный отбор и выбор победителя", - отмечает автор новой идеологии Михаил Евраев, начальник управления по контролю и надзору в области недвижимости локальных монополий и ЖКХ - совершенно новой структуры созданной Федеральной антимонопольной службы. В ФАС бороться с двумя узкими местами решили одним махом - ставкой на аукционы, которые должны стать основной формой организации торговли с государством. "Мы хотим максимального развития аукционов", - не скрывает своей мечты Евраев. Его не смущает тот факт, что в нынешнем тексте законопроекта это слово отсутствует. Внедрение аукционов, по версии ФАС, начинается с того, что все закупаемые государством товары и услуги будут разделены на две категории - стандартные и нестандартные. Попадание в первую категорию с высокой долей вероятности ведет к аукциону с неограниченным числом участников. "Аукцион предполагает прозрачную и простую процедуру принятия решения, - полон оптимизма Михаил Евраев. - Аукционной комиссии останется лишь сравнивать цифры". Евраев предлагает проводить аукцион даже в том случае, если в реальности имеется лишь один поставщик. "Аукцион должен быть проведен, признан несостоявшимся и только после этого можно принимать решение о такой закупке", - говорит руководитель управления "по контролю и надзору".
Для небольшой группы стандартных товаров и всех нестандартных предлагается оставить конкурсы. Но и здесь революционеры из ФАС настроены минималистски.
"Мы хотим ограничить количество критериев отбора до двух", - беспощаден Михаил Евраев.
ФАС предлагает также сделать электронную публикацию о проведении торгов обязательной частью всей процедуры. "Чтобы уравнять права поставщиков", - отмечает он.
Интернет должен прийти на смену и нынешнему запросу котировок - самой темной стороне госзакупочного бизнеса. "Кто, как и где проводит эти опросы, не слишком легко разобраться. Электронные публикации меняют ситуацию радикально", - уверен Евраев. В перспективе электронные публикации должны превратиться полностью в электронные торги - по модели нынешних Интернет-аукционов (типа знаменитого на весь мир e-Вay или российского Молоток.Ру).
В такое электронное будущее верит и Александр Шамрин. В светлое будущее категорически отказывается верить только Игорь Николаев: "Наивно верить в то, что законодательные нормы сами по себе смогут изменить систему конкурсов. Причиной коррупции является возможность извлечения административной ренты самими чиновниками, остальное дело техники". В том числе электронной.
Статистика конкурсных торгов
По итогам 2003 года, проведено 832 584 процедуры закупок, в том числе:
- 63 904 открытых конкурса (7,7%);
- 83 681 закрытый конкурс (10,1%);
- 423 817 закупки способом запроса котировок (51%);
- 261 182 закупки у единственного источника (31,3%).
Стоимость заключенных на конкурсной основе контрактов составила 450,79 млрд. рублей.
Источник: МЭРТ.
|
