|
Ни для кого не секрет, насколько интенсивна сейчас законотворческая деятельность Государственной Думы. Нижняя палата работает над действительно крайне важными законами. Отрадно и другое - возможности для лоббизма во всех его проявлениях многократно сократились. Однако Думе зачастую приходится "разгребать" и весьма специфического качества законодательный "материал", доставшийся ей "в наследство". Так, на неделе прошло заседание рабочей группы по доработке федерального закона "О деятельности игорных заведений" - одного из наиболее спорных законопроектов, начавших свое существование в Думе прежнего созыва.
Именно необходимостью урегулирования целого комплекса отношений в отрасли, где занято около 400 тысяч наших сограждан, мотивировали в свое время разработчики необходимость появления специального законопроекта об игорном бизнесе.
Но вот незадача: текст законопроекта вызвал серьезные замечания и со стороны депутатов, и других участников законодательного процесса. А на рынке заговорили о том, что истинные цели проекта совсем не совпадают с продекларированными.
Свое заключение на проект направил и Президент России. Замечаний оказалось множество. От различного определения одних и тех же понятий (в том числе и базовых, таких, как "игорный бизнес" или "тотализатор") в проекте и уже действующих законах и до противоречивости ряда норм. Например, в соответствии со ст. 2 закона "О налоге на игорный бизнес" (утратившего силу с 1 января 2004г.) игорным бизнесом является предпринимательская деятельность, связанная с извлечением игорным заведением дохода в виде выигрыша от участия в азартных играх и платы за их проведение. В рассматриваемом же законопроекте вопросы "платы" вообще не учтены. Или другая норма - о праве игорных заведений производить обмен денег на игровые жетоны и выдавать подтверждающие документу по требованию игрока. Понятие "права" не позволит осуществлять должный контроль за движением денежных средств в игорных заведениях, необходимо ввести норму о соответствующей обязанности, отмечено в заключении.
Заключение содержит и указание на нарушение регламента при прохождении законопроекта. В частности, в финансово-экономическом обосновании к проекту утверждается, что его принятие не потребует дополнительных бюджетных затрат, в то время как работы по обязательному лицензированию, предусмотренные проектом, указывается в заключении, оплачиваются из федерального бюджета.
"На основании изложенного полагаю целесообразным снять проект с рассмотрения Государственной Думой", - сказано в заключении. То есть, говоря простыми словами, качество документа таково, что в предложенном виде его рассмотрение не имеет смысла.
Аналогичное заключение пришло и из Правительства за подписью бывшего вице-премьера Галины Кареловой. Здесь также обнаружили несоответствие норм проекта действующим законам.
В конце октября прошлого года проект тем не менее был поставлен в повестку дня Думы во втором чтении. Заключение Президента датировано 10 октября 2003 года. 16 октября в Думу пришло письмо из Государственно-правового управления Президента РФ, в котором указывается, что в представленном для второго чтения проекте не учтены замечания Президента, проект содержит целый ряд недостатков, требует существенной переработки. Несмотря на все это, 17 октября проект был одобрен во втором чтении. "За" голосовали Союз правых сил, Аграрии и КП РФ. Показательно, что "Единая Россия" проект не поддержала.
Государственная Дума нового созыва, получив проект закона "О деятельности игорных заведений" в наследство от прежней, решила разобраться, каким образом прошел во втором чтении проект, на который поступило столь большое число замечаний и в котором они так и не были учтены.
В начале июля этого года Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму под председательством Валерия Драганова принял решение о возвращении законопроекта во второе чтение для доработки. При этом, как отметил в своем письме на имя руководителя Аппарата Правительства России Дмитрия Козака первый заместитель руководителя фракции "Единая Россия", зампред Госдумы Владимир Пехтин, необходимо привлечь к работе все заинтересованные ведомства, такие, как Минэкономразвития, Минфин, Минюст, и другие. По мнению Владимира Пехтина, только строгое соблюдение должностными лицами Правительства при работе над проектом Регламента Правительства и Думы, а говоря проще - активное отстаивание поправок, предлагаемых ведомствами, позволит привести проект в нормальное состояние.
Несколько странной в связи с этим показалась собравшимся на заседание рабочей группы, созданной для доработки проекта, позиция представителя Правительства в Государственной Думе Андрея Логинова. По сути, он предлагает не возвращать проект во второе чтение, а рассмотреть его во втором чтении и направить в третье на одном и том же заседании Думы. И уже тогда вносить в текст поправки. Но ведь совершенно очевидно, что внесение поправок в третьем чтении не предусмотрено Регламентом Государственной Думы, даже если их "внести", они будут нелегитимны, и как реализовать свои права на внесение поправок многочисленным субъектам законодательной инициативы, ведь даже направление в их адреса проекта занимает немалое время. В этом случае их мнение так и остается неуслышанным. Тем более что в составе рабочей группы почему-то нет представителей ни Мин-экономразвития, ни Минфина, ни Мин-юста, ни Государственно-правового управления, ни ФАС. Получается, что ведомства работали вхолостую, давая многочисленные замечания? Более того, известно, сколько претензий в "криминализированности" звучит в адрес игорного бизнеса. Почему бы тогда не привлечь к работе над законом представителей ФСБ, МВД, прокуратуры?
С внесением в проект поправок пока действительно проблемы, и это доказывает и письмо Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, поступившее в Государственную Думу в конце сентября. В документе прямо указывается, что замечания, ранее направленные в Думу, не учтены, все нормы, требующие корректировки, оставлены в прежнем виде!
Столь "невнимательное" отношение к замечаниям Президента и его правового управления не может не вызывать удивления. Ведь Президент обладает правом вето при подписании законов, и можно предполагать с высокой долей вероятности, что неучет его замечаний - очевидное основание к использованию этого права. Фактически провоцируется ситуация, при которой на проект, даже в случае его принятия Думой и Советом Федерации, будет наложено вето.
На многочисленные противоречия законопроекта уже действующим законам обращают внимание и в Министерстве экономического развития и торговли, ответственного согласно Положению о министерстве за регулирование предпринимательской деятельности в стране.
Например, законопроект, по мнению ведомства Германа Грефа, устанавливает особый порядок лицензирования игорных заведений, отличный от предусмотренного в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" и в Положении "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений". Содержащиеся в проекте лицензионные нормы никак не защитят граждан, полагают в Минэкономразвития. В документе нет единых правил проведения игр и пари, не прописана детально процедура выплаты выигрыша, нет норм, защищающих отдельные категории граждан от вовлечения в игру. Напротив, как следует из заключений, пришедших в Думу, реализация проекта приведет к монополизации рынка, еще большей его бесконтрольности со стороны государства, усугубит незащищенность граждан.
Еще один момент, привлекший особое внимание Министерства экономического развития и торговли, - обусловленное проектом увеличение расходов средств федерального бюджета на организацию лицензирования игорной деятельности. "Финансово-экономическое обоснование к законопроекту не содержит источника и порядка финансирования этих расходов", отмечают в министерстве. Следовательно, делают здесь вывод, "законопроект был внесен в Государственную Думу и прошел процедуру первого и второго чтения с нарушениям п.3 ст. 104 Конституции РФ...". На основе всего этого делается однозначный вывод: законопроект необходимо возвращать в процедуру второго чтения. Очевидно, что без изменений, предложенных по сути "профильным" ведомством, дальнейшее движение законопроекта бессмысленно.
Недовольны законопроектом не только в Минэкономразвития. Федеральная антимонопольная служба, призванная следить за обеспечением равных условий конкуренции, защищать права предпринимателей, проанализировав проект, установила, что документ подготовлен без учета требований антимонопольного законодательства. В частности, проектом установлены запретительные условия доступа в сферу игорного бизнеса. Как серьезный административный барьер рассматривают в ФАС и новые ставки сборов за получение лицензий, устанавливаемые согласно проекту закона. По мнению антимонопольной службы, новый порядок прямо противоречит Закону "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Стоит отметить, что негативные заключения в Государственную Думу направили также Министерство финансов, настаивающее на необходимости приведения норм законопроекта о размере сборов за лицензию в соответствие с представленным в Думу и уже рассмотренным во втором чтении проектом главы 25.3 Налогового кодекса, Министерство юстиции и другие ведомства.
Как видно из приведенных цитат, предложений в проект множество. Но есть здесь и еще один аспект, без решения которого не наладить нормального функционирования отрасли. Игорный бизнес вследствие административной реформы пока остался "неподотчетным" ни одному из ведомств. Госкомспорт, влившийся в Министерство здравоохранения и социального развития и ставший Агентством, в соответствии с принципами административной реформы не может участвовать в законодательном процессе, а Минздравсоцразвития, курирующий социальную сферу, очевидно, не готов к этому. Это следует и из ответа главы ведомства Михаила Зурабова в Аппарат Правительства, указавшего, что регулирование деятельности игорных заведений не относится к его компетенции. Ситуацию может изменить только определение государственного органа на уровне федерального министерства. Эксперты считают, что наиболее логично было бы передать эти функции Минэкономразвития как органу, отвечающему за развитие предпринимательства.
Возникает справедливый вопрос: если законопроект действительно не соответствует требованиям, предъявляемым к актам такого уровня, содержит противоречия действующему законодательству, ведет к потерям для бюджетов - почему он до сих пор не возвращен своим разработчикам? Ведь такая возможность предусмотрена Регламентом Думы. И почему все же не учтены многочисленные замечания Президента РФ, министерств и ведомств?
Однозначного ответа здесь нет, однако указание на него содержится в еще одном отзыве на проект закона, поступившем из Научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации. В документе, в частности, говорится: "Указанный законопроект носит коррупционный характер, противоречит интересам государства и общества". Более того, в отзыве утверждается, что столь серьезное сопротивление любым попыткам внести какие-либо коррективы в текст проекта вызвано активностью "группы лиц", "добивающихся принятия законопроекта в целях фактического передела рынка и его монополизации несколькими крупными компаниями игорного бизнеса".
Что ж, если следовать этой логике, многое становится понятным. Например то, почему Владимир Пехтин особо подчеркнул необходимость занять активную позицию по отстаиванию правительственных поправок в проект. Ведь без активных действий официальных представителей Президента и Правительства, а также руководства фракции "Единой России" в нижней палате парламента те же Государственно-правовое управление Президента, Минэкономразвития, Минфин, Федеральная антимонопольная служба и другие ведомства рискуют так и остаться неуслышанными. А закон в силу своего "качества" неизбежно пополнит список "непроходных".
|
