|
Либеральные начинания в России преследует какой-то рок. Пока читаешь концепцию на бумаге - льются слезы умиления, но как доходит до дела, слезы высыхают. Так было с приватизацией. Так было с реформой жилищно-коммунального хозяйства. И теперь так происходит с аукционной системой продажи рыбных квот. Первый аукцион состоялся 17 февраля, и удачными его результаты не назовешь. Но результаты аукциона - не главное. Главное в том, что правительственные структуры не видят (или не хотят видеть) действительно крупных проблем, стоящих перед рыбной отраслью, занимаясь вместо этого решением проблем второстепенных. И если продолжать в том же духе, то все вопросы скоро отпадут сами собой. Нет отрасли - нет проблемы.
А жирен ли пирог?
Тема рыбных аукционов не сходила со страниц газет последние полгода. Спрашивается: а из-за чего, собственно, такой шум? Не всю же родину распродают, а всего лишь права на добычу возобновляемых ресурсов. Но шуметь было из-за чего. Рыбная отрасль представляет огромный интерес для многих.
Прежде всего, в ней крутятся довольно большие деньги. Общий объем легально выловленной товарной продукции составляет 3-4 млрд долларов в год. Не нефть, конечно, но тоже неплохо - при том, что практически все биоресурсы являются экспортным товаром, а иные виды морепродуктов (крабы, креветки, гребешки) просто с руками отрывают.
Отрасль предоставляет довольно широкие возможности для различных злоупотреблений - так, только по официальным данным, объем контрабанды составляет около 500-700 млн долларов в год. А если прибавить возможности браконьерства, сокрытия реальных объемов вылова и, соответственно, реально полученных средств, то в отрасли явно есть за что бороться.
При значительных оборотах налоговые поступления от предприятий рыбной отрасли невелики. За первое полугодие 2000 года налоговые поступления от добывающих, перерабатывающих и рефрижераторных предприятий составили 1,7 млрд рублей (то есть порядка 60 млн долларов).
Советский Союз был ведущей в мире "рыбной" державой; Россия сейчас занимает неплохие позиции на бумаге. На деле значительная часть морепродуктов, вылавливаемых в российской экономической зоне, достается вовсе не России, что и объясняет столь невысокие налоговые показатели.
Квотирование
На основании научных данных ежегодно определяются ОДУ -общедопустимые уловы по каждому виду биоресурсов в каждом бассейне, зоне и подзоне бассейна. В начале 90-х годов существовало три вида квот - выделяемые по межправительственным соглашениям, научные и промышленные. Научные квоты помимо прямых научных целей предназначались для подкормки исследовательских учреждений. Промышленные частично распределялись рыбохозяйственными советами в регионах (разумеется, при этом хватало злоупотреблений), частично продавались через компании - поверенные "Госкомрыболовства", получавшие 3% от выручки, то есть формально заинтересованные в максимальной цене квот. На деле часть разницы между рыночной и договорной ценами квоты нередко шла в карман посредника. С 2000 года монопольным продавцом квот на аукционах стало ГУП "Нацрыбресурсы".
Постепенно условия распределения квот становились все более прозрачными. Распределение между видами квот мы покажем на примере Дальневосточного бассейна, где сосредоточено более двух третей российских рыбных ресурсов.
Нынешняя система аукционной продажи квот с точки зрения распределения почти безупречна. Участники аукционов проходят жесткий предварительный отбор: допускаются фирмы, обладающие имущественными правами на рыбопромысловые суда. Таким образом отсекаются фирмы-однодневки, подставные фирмы и проч. Объективный отбор участников исключает возникновение "вторичного" рынка квот, имевшего место все эти годы: компания-пустышка, используя лоббистские возможности, получала бесплатную квоту и успешно ее перепродавала. В этом году на аукционы будут выставлены квоты на вылов рыбы, крабов, креветок, гребешка. Участие иностранцев в аукционах по продаже квот на вылов крабов и других биоресурсов шельфа строго ограничено Законом о континентальном шельфе.
Сельдь редьки не слаще
Аукционная система продажи квот преследует вполне благие цели. Она прозрачна, что устраняет возможность коррупции; она позволяет получить наибольшую цену за квоту, что есть прямая выгода бюджету. В общем, в теории все хорошо. На практике тоже могло бы быть (и, возможно, еще будет) неплохо, если бы не безалаберность.
Правительство РФ издало свое знаменитое постановление N1010 "О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсов" 27 декабря 2000 года. Потом долго издавались сопутствующие документы, и в итоге первый аукцион состоялся лишь 17 февраля. Да и то на нем предлагались квоты отнюдь не на самый привлекательный товар - сельдь и минтай. Но рыба-то не ждет, пока согласовываются документы. Сезон путины ограничен - по минтаю, скажем, он в апреле закончится. А до проведения аукционов рыбаки могли ловить что-либо только по промышленным квотам (они, кстати, тоже до сих пор не утверждены, но на это уже все закрывают глаза).
Все квоты на наиболее рентабельные и валютоносные краба и креветку в этом году будут распределяться исключительно на аукционах. Первый такой аукцион состоится только в двадцатых числах марта. Получается, что до этого времени ни крабов, ни креветок ловить нельзя. Но такие революционные запреты редко доводят до добра. Приморская пресса цитирует атташе по рыболовству российского посольства в Японии: "Весь январь не прекращается нелегальная выгрузка выловленного краба с судов под российским флагом (или флагами других стран, но с российскими экипажами) в портах острова Хоккайдо. В отдельные дни в Вакканае живого краба сдают от 20 до 40 судов".
Браконьерство стало не единственной формой протеста рыбаков. Крупные компании отказались от участия в аукционе. По сообщениям СМИ, во многом это обусловливалось давлением, которое на рыболовецкие компании оказывали губернаторы. Но после аукциона правительство дало понять, что шантажу не поддастся, и если российские рыбаки не купят квоты на повторном аукционе, то их предложат иностранцам.
Несвоевременность постановления правительства отразилась не только на результатах рыболовства. Губернаторы, пролоббировавшие обращение Совета Федерации к президенту с просьбой отменить постановление, справедливо указали, что это оно вышло уже после принятия большинства бюджетов "рыбных" регионов. А в бюджеты заложены налоги рыбохозяйственных предприятий, теперь уменьшающиеся на величину средств, поступающих в федеральный бюджет от реализации квот. Нехорошо. И вообще такие изменения надо вводить постепенно, заблаговременно. Здесь-то шоковая терапия зачем?
Помимо аукционной системы правительственное постановление внесло изменения в порядок распределения промышленных квот. Теперь они передаются только тем компаниям, которые осуществляют поставку рыбного сырья на рыбоперерабатывающие предприятия, расположенные на территории России, или реализацию продукции на территории России. Да, продать рыбу на экспорт было бы значительно выгоднее. Однако когда рыбаки приводят конкретные цифры, говоря, что эта мера ведет рыболовецкие компании к окончательному банкротству, они скромно умалчивают о наличии немалого теневого оборота в этих компаниях. Между тем эта протекционистская мера, несомненно, будет способствовать возрождению рыбоперерабатывающих заводов, а значит, возрождению экономики прибрежной зоны многих регионов.
Ловля блох
Насколько аукционная система способна выполнить поставленные перед ней задачи?
Что касается борьбы с коррупцией, то дело это благое, хотя масштабы этой коррупции сильно преувеличены. Одна газета сообщила, что объем взяток чиновникам за распределение квот составляет порядка 5 млрд долларов - представляется, что сумма завышена на два порядка. Ну, на полтора.
Хотя, конечно, при распределении квот в регионах - особенно в Приморье - имели место злоупотребления, во многих регионах существовали почти официальные договоренности краевых властей и предпринимателей: мы тебе даем квоту, а ты за это ремонтируешь больницу... Конечно, это не лучший вариант, но уж явно и не самый зловредный - бартер как бартер.
А в некоторых регионах система распределения квот вообще была близка к образцовой. Взять хотя бы бывшего вице-губернатора Хабаровского края Геннадия Апанасенко - его система распределения квот по принципу экономической эффективности (то есть сколько налогов вернет предприниматель с выданной квоты) заслуживает внимательного изучения и внедрения на федеральном уровне.
Вот ведь с пополнением бюджета получилось пока не очень. Выручено чуть более 3 млн долларов. Возможно, следующие аукционы будут более успешными, тем более что в некоторых из них примут участие иностранцы. За весь прошлый год от продажи квот было выручено 200 млн долларов. Много это или мало? На наш взгляд, это не важно. Отнюдь не доходы бюджета от продажи квот являются мерилом эффективности государственной политики. Наделение квотами должно носить стимулирующий характер. Квоты должны предоставляться тем предпринимателям, которые работают наиболее эффективно - например, платят с предоставленной квоты наибольший объем налогов, либо инвестируют средства в обновление флота, либо занимаются строительством рыбоперерабатывающих заводов, либо вкладывают средства в разведение рыбы.
Что получает государство от аукционной продажи квот? Деньги, но небольшие. А потом государство устраняется от доходов, которые будут получены от продажи морепродуктов, теряя всю добавленную стоимость.
Как бы надо было
Государство продает квоту на вылов, скажем, 100 тонн краба. Предприниматель, оплачивая эту квоту, несет все риски, главный из которых в том, что почему-нибудь он этого краба не поймает, - ну и риск колебания цен. Предприниматель российский, конечно, несет и ряд дополнительных рисков: риск взаимоотношений с властными (налоговая полиция, таможенники, пограничники) и криминальными структурами, риск эксплуатации изношенных судов, риск, связанный с плохой охраной его прав на вылов (то есть возможностью пиратства со стороны конкурентов). Плюс к тому российский предприниматель не обладает достаточным объемом оборотных средств и возможностью дешевого кредитования. Можно ли при таких условиях надеяться, что он заплатит за квоту справедливую цену, то есть цену, которая бы получалась вычитанием из стоимости выловленной продукции издержек и разумной предпринимательской прибыли?
Более того, авансируя свои платежи до реализации продукции, предприниматель вынужден брать взаймы. И тут утверждения рыбаков о том, что нет отбоя от иностранцев, готовых предоставить беспроцентные кредиты (или просто подарить деньги), только чтобы потом приобрести выловленную продукцию по заниженным ценам, справедливы. Что еще раз подтверждает тот факт, что государство теряет деньги, продавая квоты, а не рыбу.
Тут просто напрашивается механизм, аналогичный разделу продукции. Государство по каким-либо объективным критериям (эффективность использования основных фондов, налоговые платежи с единицы товарной продукции и т. п.) по открытой и четкой методике распределяет квоты (пусть на том же аукционе, но только не за деньги) среди предпринимателей на условиях последующего раздела продукции. В этом случае для государства риски невылова продукции предпринимателем нивелируются за счет массовости, и остается лишь риск колебания мировых цен. Он относительно невелик - и цены более или менее стабильны, и внутренний рынок безбрежен. Правда, на плечи государства лягут трансакционные издержки, связанные с контролем за разделом продукции. Но контроль за выловом все равно необходим, иначе невозможно определить, насколько добросовестно предприниматель платит налоги.
Государство говорит: "Раз я не могу контролировать вылов, я продам вам право вылова, и делайте, что хотите". А ведь где-то мы нечто подобное уже слышали, правда? "Государство не может эффективно управлять своей собственностью, поэтому оно должно всю ее продать"... Беда, однако, в том, что государство, которое не может эффективно управлять, точно так же не может и эффективно продавать, эффективно собирать налоги. Простые решения такому государству не помогут.
Да и в чем же такие уж проблемы для контроля? Осуществить его технически не так сложно, но этого никто не делает. И неспроста.
Где рыбные деньги, Киса?
Рыбные-то деньги вовсе не во взятках, которые получают чиновники при распределении квот. И не в браконьерстве, и не в контрабанде. Они спрятаны в бербоут-чартерных схемах.
Стандартная схема бербоут-чартера заключается в следующем. Российская компания хочет построить судно на зарубежной верфи. Кредит в российском банке не возьмешь - либо не дадут, либо дадут под непомерные проценты. Можно взять в иностранном банке под 8-9% годовых в валюте, но иностранный банк такой кредит в Россию не даст, даст только на офшор.
Тут в российскую компанию приходят некие иностранные предприниматели (как правило, бывшие российские граждане, а иногда и директор российской компании приходит сам к себе) и говорят, что готовы всячески посодействовать выделению кредита на строительство судна, но для этого заказчик должен пообещать ряд преференций: продавать этим предпринимателям рыбопродукцию в определенных объемах и по определенной цене, заключать с ними соглашения на управление будущим судном и т. д. Кроме того, как правило, и правительство обязуется выделять квоты на это судно в течение всего срока возврата кредита. Судно получает право плавания под российским флагом, право работы в экономической зоне России. Так иностранцы получают доступ к российским биоресурсам - и полдела уже сделано.
Вскоре зажатый в тиски (либо злоупотребляющий) заказчик судна, заключивший кабальные договоры на поставку выловленной рыбопродукции, с удивлением обнаруживает, что уловов никак не хватает на то, чтобы расплатиться. Итогом этого становится бесконечное и безвозмездное использование иностранцами российских биоресурсов, кредит никогда не гасится, судно никогда не переходит в собственность заказчика. Да никогда и не перейдет: если бы добросовестный заказчик и захотел это сделать, при заходе в российский порт судна он был бы обязан уплатить таможенных платежей около четверти стоимости судна, то есть несколько миллионов долларов.
Именно в бербоут-чартерных схемах происходит основной "увод" денег. По оценкам экспертов, из 3-4 млрд долларов, вращающихся на рыбном рынке, половина просто уходит через эти схемы. И это не считая ремонта судов по завышенной стоимости, убытков от продажи продукции по заниженным ценам, разных механизмов спиливания прибыли...
У государства нет юридических механизмов борьбы с бербоут-чартером, кроме проведения массовой ревизии всех сделок. Бывший председатель "Госкомрыболовства" Юрий Синельник просто волевым решением запретил регистрацию судов в бербоут-чартерном реестре. Видимо, потому и стал бывшим.
Итак, получается, что через бербоут-чартер уходит половина, через браконьерство и контрабанду - более трети. Государству и его гражданам остается не более 1/6 всей рыбопродукции. Стоит ли после этого уделять такое внимание аукционам? Ведь если предприниматели - организаторы бербоут-чартера понимают всю выгоду раздела именно готовой продукции, то почему этой выгоды не понимает государство?
Да, встает проблема контроля за выловом. Но целый ряд шагов в этом направлении уже сделан. Большинство судов оборудованы датчиками, позволяющими отследить их перемещение, их работу в зонах вылова, поэтому само совершение пиратских перегрузов весьма затруднено. Пока можно скрывать количество выловленной продукции. Но стоит обязать судовладельцев производить декларирование рыбопродукции именно в российских портах (освободив их от ряда таможенных поборов), и проблема решится сама собой. При этом рыболовецкое судно не обязано прерывать путину и заходить в порт, это вполне может сделать рефрижератор, на который рыба будет перегружена.
Продажа квот - это наполнение бюджета, которое может обанкротить рыболовецкие компании. Раздел продукции - это развитие экономики. Почему же государство не делает никаких попыток перехода от первой ко второму? Неужели настолько велико лобби рыбной мафии, забирающей всю добавленную стоимость?
Видимо, да. 20 февраля, когда ВЭБ перевел 577 млн долларов в погашение долгов Парижскому клубу, по имеющимся сведениям, правительство увеличило свой долг перед Парижским клубом еще на 400 млн долларов, признав задолженность по строительству очередной серии судов и не закрепив право собственности на них... На этом фоне 3 млн долларов от продажи квот смотрятся особенно мило.
К тому же упорные слухи о назначении Евгения Наздратенко на пост председателя "Госкомрыболовства" не опровергаются. Наздратенко, как известно, всегда был противником аукционов - и принимал самое непосредственное участие в бербоут-чартерных схемах. По сообщению газеты "Сегодня", в январе он звонил в правительство не по вопросам отопления, а с требованием отмены постановления N1010. Если Наздратенко станет председателем "Госкомрыболовства", аукционы, скорее всего, загнутся.
Конечно, сразу перейти к разделу продукции невозможно, и необходимо еще много внимания уделить налаживанию и отработке системы контроля. А пока вполне можно проводить и аукционы по квотам. Эта система действительно неплоха, если внедрять ее по-человечески.
|
